창간 1주년 특집 지상좌담회-주계약자공동도제 毒(독)인가 藥(약)인가? 제도 시행 그 후 1년…
창간 1주년 특집 지상좌담회-주계약자공동도제 毒(독)인가 藥(약)인가? 제도 시행 그 후 1년…
  • 박기태 기자
  • 승인 2010.10.25 11:10
  • 댓글 0
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분쟁 양산하는 제도…종합과 전문간 논쟁 불씨키워

공사하자 책임소재 불분명…종합건설업자 ‘울며 겨자 먹기식’으로 책임 떠안아

최근 건설업계에서는 행정안전부가 지난 2009년 도입·시행한 ‘주계약자공동도급’을 둘러싸고 논란이 점차 가열되고 있는 상황이다. 주계약자공동도급제도란, 종합건설업체와 세부시공을 담당하는 전문업체가 원하도급 관계가 아니라 동등한 자격으로 공사를 수주하는 것을 말한다.
종합건설업체는 ‘시공을 담당하는 전문업체가 종합건설업체의 지휘 통제가 어려워 공기지연 및 부실공사 등의 우려가 있다’며 폐지 또는 개선을 주장하고 있다.
반면, 전문건설업체는 ‘원·하도급자간의 불공정행위를 근원적으로 제거할 수 있는 선진화된 제도라며 적용대상 공사와 금액을 확대해야 한다’는 주장이 서로 팽팽이 맞서고 있어 양측간 갈등이 심화되고 있다.
이에 본지는 주계약자공동도급제도에 대한 문제점을 진단하고 대안을 마련하고자 종합건설업체와 전문건설업체의 각계 전문가들의 의견을 들을 수 있는 <지상 좌담회>를 마련했다.
본지가 이번에 마련한 좌담회는 ‘주계약자공동도제 毒(독)인가 藥(약)인가?’라는 주제로 종합건설업체 및 전문건설업체 각 관계자들의 의견을 2회에 걸쳐 연재한다. 그 첫 번째로 종합건설업체 각계 대표로 ▲이교선 한국건설기술연구원 본부장 ▲조준현 대한건설협회 실장 ▲최민수 한국건설산업연구원 실장 ▲최장희 상록건설 부장 등이 좌담회 패널로 참석해 주계약자공동도급과 관련, 문제점에 대해 날카로운 토론이 이어졌다. <편집자 주>


-사회자 : 건설이코노미뉴스 박기태 정경부 차장
-토론자 : 한국건설기술연구원 이교선 건설시스템혁신연구본부장
대한건설협회 조준현 계약제도실장
한국건설산업연구원 최민수 정책연구실장
상록건설 최장희 부장(인천~부천간 도로개설공사 현장 소장)



사회자 박기태 기자<건설이코노미뉴스> : 행정안전부에서는 지난 2009년 종합·전문간 겸업제한 폐지, 불공정 하도급 문제 해소를 위해 주계약자관리방식 공동도급제도를 도입한지 1년이상 지났습니다. 이제 어느정도 주계약자관리방식으로 공사가 이행되고 있는 만큼 현 시점에서 당초 도입취지에 맞게 제도가 시행되고 있는지에 대한 점검이 필요하다고 생각됩니다.
우선 2010년 상반기동안 입찰참가업체수 등의 문제로 주계약자관리방식 공동도급제도에 대한 분란이 끊이지 않았습니다. 이러한 분쟁이 발생하는 근본 원인은 무엇이고, 해소방안은 무엇이라고 생각하십니까?

조준현 실장<대한건설협회>: 입찰제도의 변경, 특히 새로운 낙찰자 결정방법의 도입은 공급자인 건설업체에게 민감한 문제로서 기업의 영업활동과 생존에 직접적으로 영향을 미칠 수 있기 때문에 혼란을 최소화하기 위해 기본원칙에 충실해야 할 필요가 있습니다.
그러나 주계약자관리방식 공동도급제도는 공공공사 입찰의 예외인 공동도급의 적용을 강제했기 때문에 원칙이 무시되고 예외만 인정됨으로써 공사발주를 둘러싼 분쟁이 끊이지 않았던 것입니다.
발주자는 행정안전부 예규에 따라 종합건설업체의 단독입찰을 금지하고, 공동수급체 구성원수와 비율까지 확정해 입찰공고에 명시하고 있습니다.
이는 입찰참가자의 의사와는 관계없이 공동수급체 구성을 강제하는 것으로 충분한 공사이행능력이 있어 단독입찰이 가능한 업체에게까지 공동도급을 강요함으로써 입찰의 기본원칙인 단독입찰을 배제한 것입니다.
또한 부계약자로 참여하는 전문건설업체에 대한 평가까지 이루어짐에 따라 만점획득이 가능한 부계약자의 수가 부족해 이행능력이 있는 업체가 아예 입찰에 참여하지도 못하는 부작용이 발생했으며 주계약자의 당연한 권리인 종합적인 계획·관리·조정에 대한 대가를 요구하는 것 조차 불가능했습니다.
행정안전부에서는 이러한 문제점이 계속되자 지역별, 업종별 입찰참가가능업체에 대한 검토를 거쳐 관련예규를 개정하고, 지난 4월 ‘주계약자관리방식에 의한 공사발주시 고려사항’을 일선 발주기관에 시달해 다소간 문제점을 해소했습니다.
그러나 아직까지도 원칙에 대한 문제가 해소되지 않아 공사발주를 둘러싼 종합·전문간 갈등이 재연될 소지가 큰 만큼 원천적인 문제를 해결하는 것이 급선무라고 생각됩니다.

 

지방건설사 존립위해 500억원 이상 최저가에 적용해야

최민수 실장<한국건설산업연구원> : 주계약자형 공동도급이란 현대건설(現代建設)과 같은 종합건설업체와 세부 시공을 담당하는 전문업체가 원하도급 관계가 아니라 동등한 자격으로 공사를 수주하는 것을 말합니다.
이러한 상태에서는 책임과 권한이 분산되고, 책임주체에 혼선이 발생하면서 건설공사가 원활하게 진행되기가 다소 어렵습니다.
건설현장은 유사시의 군대 조직과 유사합니다. 적기에 자재와 인력이 수배돼야 하고, 장비가 투입돼야 합니다.
하도급자, 자재업자, 장비임대업자, 품질검사원 등 모든 조직원이 일사불란하게 움직여야 합니다. 그렇지 않으면 공사현장이 제대로 돌아가기 어렵게 됩니다.
그런데 주계약자형 공동도급 하에서 전문업체는 종합건설업체로부터 하도급받는 것이 아니라 발주자로부터 직접 원도급을 받는 지위에 있게 됩니다.
따라서 시공을 담당하는 전문업체가 종합건설업체의 지휘 통제하에 들어오기 어렵습니다. 예를 들어 전문업체에서 부실 공사를 하더라도 종합건설업체에서는 전문업체와 직접적인 계약 관계가 없기 때문에 현실적으로 이를 직접 제지할 수 없고, 원칙적으로 발주자에게 통보해 처리해야 합니다.
당연히 공기 지연과 부실공사 우려가 증가될 수밖에 없다고 생각합니다.

최장희 부장<상록건설> : 부계약자인 전문건설업체의 문서(설계변경·각종서류) 및 감리 감독과의 협의능력이 떨어져 주계약자가 문서 및 대감리, 감독 협의를 대신하고 있는 상황입니다.
특히 공사의 하자보수가 불명확해 추후 하자보수시 대처능력이 떨어지며 품질확보에 어려움이 많습니다.
부계약자의 경우 공사금액이 적어 인원투입도 적어 품질확보가 힘들며 하자만 안나면 된다는 생각으로 시방서 보단 과거 사례로 적용을 많이하고 있습니다.
수직적인 관계일때는 지시를 해서 시정을 시키지만 수평적인 관계에선 지시를 할 수가 없습니다. 따라서 사실상 품질확보가 어렵습니다.
공기 또한 큰 문제가 아닐 수 없습니다. 공사지연시 지체상금의 문제가 발생됩니다.
주계약자는 시공비가 과다 투입되더라도 공기에 맞출려고 노력하지만 부계약자인 전문건설 은 공사비가 과투입되면 공기에 상관없이 원가절감에만 의지해 공사가 지연되는 경우가 발생하고 있습니다.
이러한 문제점을 해결하기 위해서는 ▲공동도급방식 ▲공정이 겹치지 않는 공사에 적용 ▲500억이상 공사에 적용 해야 합니다. 결론적으론 주계약자 제도는 품질관리등 모든면에서 문제가 많아 폐지돼야 된다고 생각합니다.

이교선 본부장<한국건설기술연구원> : ‘주계약자 공동도급제도’에 대한 논란은 국내의 경우 원·하도급 업체간에 ‘신뢰’에 기초한 상생협력 기반이 미흡한 것을 그 근본 원인으로 볼 수 있습니다.
현 시점은 정부에서 원·하도급자간의 수평적 협력체계 구축을 위해 ‘주계약자 공동도급제’(기재부, 행안부)뿐만 아니라 ‘하도급 대금 지급 확인제’(기재부), ‘건설공사 상생협의체’(국토부) 등 다양한 방안을 모색해 도입·시행하고 있는 과도기적 상황으로, 향후 상기 제도의 시행성과를 모니터링해 보완해나갈 필요가 있습니다.

사회자 : 주계약자관리방식 공동도급제도가 적용되는 대상공사규모를 수주영역을 기준으로 나누어본다면 국가는 대형종합건설업체의 수주영역에, 지자체는 중소종합건설업체의 수주영역에 동 제도를 적용하고 있습니다. 즉, 국가는 500억원이상, 지자체는 2억원이상 100억원미만에 적용하고 있습니다. 그런데 발주기관을 기준으로 제도가 적용되는 대상이 극단적으로 구분되는 것은 납득하기 어렵고, 어느정도 통일된 기준을 제시할 필요가 있다고 생각됩니다. 따라서 적정한 발주대상 공사규모는 어느정도인지, 그리고 그 이유를 말씀해주시기 바랍니다.

최민수 실장 : 일률적으로 공사규모를 정해 주계약자공동도급 제도를 적용하는 것은 불합리하다고 생각합니다.
불가피하게 적용해야 한다면, 주계약자 공동도급 제도의 도입 취지가 저가하도급 문제를 해결하기 위한 것이므로 최저가낙찰 대상 공사에 적용하는 것을 검토해 볼 수 있을 것입니다.
소규모 공사에 주계약자공동도급을 적용하는 것은 바람직하지 않습니다.
특히 30억원 미만 공사는 ‘주계약자 방식’을 포함해 공동도급의 효율성이 저하됩니다.
소규모공사를 공종별로 분리하는 것은 예산절감이 어려워지고 오히려 공사비가 증액될 가능성이 높아 ‘공공사업의 효율화 대책’에 역행하며, 발주기관의 행정력 낭비, 발주자의 재량권 축소 등의 문제점이 예상됩니다.
현행 ‘건설산업기본법’에서는 1건 건설공사의 도급금액이 30억원 미만인 공사를 도급받은 건설업자는 30%이상 금액에 상당하는 공사를 직접 시공하도록 규정하고 있는 점을 고려할 때, 30억원 미만 공사는 하도급에 의한 공사 수행이 부적절한 것으로 볼 수 있습니다.

조준현 실장 : 적용대상의 선택은 정책적 판단이 필요한 부분이지만 어느 정도의 통일성은 필요하다고 생각됩니다. 제도의 도입취지가 저가하도급 방지, 자금의 조기 순환 등 중소업체 지원을 위해 도입된 만큼 다른 중소건설업체의 생존에 위협이 되어서는 안 됩니다.
지역중소종합건설업체의 존립과 육성을 위해 주계약자관리방식 대상공사를 500억원이상 최저가공사에 적용하는 것이 합리적이라고 생각됩니다.
왜냐하면 우선 100억원 미만공사는 전통적인 중소종합건설업체의 수주영역으로 행정안전부의 적용대상으로 일원화할 경우 건설경기의 침체로 가장 어려움을 겪고 있는 지역중소종합건설업체의 수주물량을 잠식하는 것으로 적용대상으로 부적절하다고 생각됩니다.
또한 공동도급제도의 특성상 100억원미만 공사에서는 공동도급을 통한 공사이행이 정상적으로 이행될 수 없고 시공효율성 저하, 작업상 혼잡 등 시공상 어려움 초래할 수 밖에 없어 적용대상으로 부적절하다는 것은 각종 연구를 통해 확인되고 있습니다.
실제로 시공과정에서 현행 생산체계와 달리 수평적 분업관계로 공사를 시공함에 따라 주계약자가 당해공사를 이행함에 있어 필요한 종합적인 계획·관리·조정권한의 발휘가 제한돼 효율성이 크게 저하되고 있다는 불만을 제기하는 현장도 나타나고 있습니다.
따라서 지역중소종합건설업체의 존립과 육성을 위해 주계약자관리방식 대상공사를 500억원이상 최저가공사에 적용하는 것이 합리적이라고 생각됩니다. 물론 대형건설업체의 물량일부가 축소되나 플랜트 및 해외공사 등 상대적으로 수주물량에 여유가 있어 생존과 직결되는 문제는 아닌 수준이며, 주계약자로서의 권한을 적극 활용할 수 있을 것으로 기대되기 때문입니다.

이교선 본부장 : 현재 국가계약법에서는 500억원 이상 최저가낙찰제 대상공사를, 지방계약법에서는 2억원 이상 100억원 미만인 종합건설공사를 대상으로 발주청이 필요에 따라 ‘주계약자 공동도급’방식을 적용할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이는 지자체의 소규모 공사에 대해 전문건설업체의 참여기회(부계약자)를 확대해 경쟁력을 제고하겠다는 것이 행안부의 시각인 것으로 판단됩니다.
지난 2008년부터 2009년까지 2년간 지자체에서 ‘주계약자 공동도급’ 방식을 시행한 건수가 23건, 435억원에 불과하고, LH공사 등 일부 발주청이 시범적용을 모색하고 있습니다.
현 시점에서는 ‘주계약자 공동도급제’의 적용대상의 조정을 논하기 보다는 동 제도의 도입 취지를 살릴 수 있도록 현행 실태를 면밀히 조사·분석해 제도 개선을 모색하는 것이 바람직할 것으로 사료됩니다.

최장희 부장 : 500억이상 공사에 적용하는게 적정하다고 생각합니다.
사실 100억이하 공사시 부계약자 공사금액이 적어 직원 현장상주가 어렵고 공사에대해서 주인의식이 결여 됩니다.
빨리 끝내고 공사금액을 많이 남기자 하는 생각입니다. 그러니 품질도 저하되고 서로 공정간 공기 맞추기도 힘듭니다.
그래서 제 생각으로 공종이 겹치지 않는 500억이상 공사에 적용돼야 부계약자도 공사규모 인력을 상주시키고 공기, 품질을 주인의식을 가지고 사업에 참여 할거 같습니다.

사회자 : 공공공사에서 주계약자관리방식 공동수급체 구성이 입찰시 자율적으로 구성하는 것이 아니라 입찰공고에서 강제적으로 요구하고 있습니다.
제도 도입 초기단계에서 주계약자관리방식 공동도급제도의 활성화를 위해 불가피하다는 측면은 이해할 수 있으나 이제 1년이상 지난 만큼 계속·강제적으로 공동수급체 구성을 강요하는 것이 타당하느냐에 대한 비판이 계속되고 있습니다. 이러한 비판에 대해서는 어떻게 생각하십니까?

조준현 실장 : 당연한 비판이라고 생각됩니다. 앞서 원칙에 대한 부분에서도 언급했고, 제도도입에 따른 특수성을 감안하더라도 원칙을 배제하는 기형적인 형태의 제도운영방식을 이제 정상적으로 돌려야 한다고 생각됩니다.
발주자에게 다양한 입찰방식의 선택권이 있다면 입찰자에게도 자유로운 공동수급체 구성의 선택권은 보장돼야 합니다. 공동도급이란 제도 자체가 스스로의 필요에 의해 자유롭게 구성여부를 결정하는 것으로 주계약자관리방식에만 강제할 하등의 이유가 없다고 봅니다.
제도 정착을 위해 1년이상의 시간을 부여했고, 많은 업체들이 주계약자 방식으로 입찰에 참가하여 왔기 때문에 주계약자방식이 좋다면 자유롭게 공동수급체를 구성해서 입찰에 참여할 것입니다.
다른 공동도급 방식, 즉 공동이행방식이나 분담이행방식의 경우 주계약자관리방식과 같이 발주자가 강제한 적이 없고 비정상적인 형태로 운영하지 않았지만 지금 스스로의 필요에 의해 자율적으로 구성해서 입찰에 참여하고 있지 않습니까?
주계약자관리방식 공동도급도 마찬가지라고 생각됩니다. 입찰참가자가 필요하면 발주자가 강제하지 않아도 자율적으로 공동수급체를 구성할 것입니다. 제도가 좋다면 이를 마다할 이유가 없기 때문이며, 대부분의 입찰자가 주계약자관리방식으로 공동수급체를 구성하지 않는다면 제도 자체가 문제점이 있기 때문인 만큼 시장자율에 맡기는 것이 합리적이라고 생각됩니다.

최민수 실장 : 일정규모 이상 혹은 일정규모 이하 공사에서 무조건 주계약자 공동도급을 강요하는 것은 획일적인 규제이며, 공사 특성에 따라 적합한 발주방식을 선택할 수 있도록 발주자에게 재량권을 부여하는 것이 바람직합니다.
어느 나라 사례를 살펴보더라도 종합건설업자가 계약이행이나 하자에 대해 일관된 책임을 지고, 협력업체나 자재·장비업자를 고용해 공사를 수행하는 것이 글로벌스탠다드라고 할 수 있습니다.
하도급 관행에 문제가 있다면 당연히 하도급 관련 제도를 보완해 대응하는 것이 필요합니다. 하도급 관련 문제를 입찰 제도로서 해결하려는 것은 건설생산체계의 근간을 뒤흔들 수 있으며, 이는 계약 이행이나 하자 책임 등 다양한 파급 효과를 불러올 수 있습니다.

이교선 본부장 : ‘주계약자 공동도급’ 방식의 운영에 있어서 공동수급체 구성을 요구하는 것은 현실적인 측면에서 불가피한 것으로 판단되며, 최근 행안부에서 시행한 전문업체 평가기준(시공경험, 경영상태) 완화 조치를 감안해 좀 더 지켜볼 필요가 있습니다.
한편, 주계약자의 공사관리에 대한 부담을 경감시키기 위해서는 주계약자의 시공참여비율을 50% 이상으로 제도화하는 등의 보완 조치는 필요한 것으로 판단됩니다.

사회자 : 최근 건설업계에서는 ‘상생’이 다시 화두가 되고 있습니다. 그런데 주계약자관리방식 공동도급제도에 대해서 학계와 연구계에서 엇갈린 평가를 하고 있습니다. 즉 불공정하도급 관행을 해소할 수 있다는 긍정적인 평가와 주계약자방식의 강제로 인해 기존의 협력관계를 붕괴시킨다는 부정적 평가가 극명하게 대비되고 있는데 나름대로의 설득력을 가지고 있습니다. 이 부분에 대해서 어떻게 평가하는지요?

이교선 본부장 : ‘주계약자 공동도급제도’가 불공정하도급 관행을 해소할 것이라는 긍정적 평가는 동 제도의 발주 비중이 높지 않은 현 상황에서 원·하도급 문제를 풀 수 있는 계기가 되기를 바라는 기대감의 표현이며, 기존의 협력관계를 붕괴시킨다는 부정적 평가는 기득권층의 저항심이 표출된 것으로 볼 수 있습니다.
최근 시민단체에서는 건설사의 저가하도급 관행과 입찰 비리 등과 연계해 ‘공사비 원가’의 적정성에 대한 문제를 제기하고 있습니다.
현 시점에서는 건설업계가 ‘상생’의 큰 틀 안에서 합리적인 가격경쟁력의 원천을 찾기 위한 노력이 절실히 요구되며, 이는 법·제도 측면에서 접근해 해결하는 데에는 분명히 한계가 있습니다.
향후 ‘주계약자 공동도급제도’ 시행 사례들에 대한 실태조사 및 도입성과의 분석을 통해 검증, 보완이 필요할 것으로 사료됩니다.

최민수 실장 : 주계약자형 공동도급은 원하도급간 상생협력을 강화시킨다는 명분하에 도입했지만, 실제 운용상태를 보면, 오히려 상생협력을 더욱 저해하는 역기능을 노출하고 있습니다.
상생협력이란, 원도급자와 하도급자간에 장기적인 협력관계를 가지고 상호 윈윈할 수 있는 관계가 최선인데, 주계약자형 공동도급 하에서는 우선 입찰에 참여하려면 짝을 이루어야할 전문업체가 필요하기 때문에 어느 업체든지 짝만 맞추는데 급급하게 됩니다.
장기간 협력관계는 생각할 겨를도 없습니다. 더 좋은 조건을 제시하는 업체를 찾아 매번 짝을 바꾸는 경향도 있습니다.
어떻게 상생협력이 확대되었다는 것인지 이해하기 어렵습니다.
원·하도급 관계는 장기적으로 아웃소싱회사나 자회사처럼 기능할 수 있도록 실질적인 협력을 강화해나가야 합니다. 이를 위해서는 주계약자형 공동도급에 집착하기 보다는 종합건설사의 하도급 계열화에 더 큰 관심을 가져야 합니다.

조준현 실장 : 제도의 출발점은 기존의 협력관계 하에 있는 업체가 공동수급체를 구성해서 입찰에 참여한다는 전제가 있었습니다.
실제로 많은 업체들이 협력관계를 기초로 입찰에 참여하고 있습니다. 그러나 많은 업체들이 주계약자관리방식으로 낙찰을 받고 시공하는 과정에서 상호신뢰와 협력관계가 붕괴되고 있습니다.
도입당시의 전제조건에 따라 제도가 운용되는데도 결과는 정 반대로 나타나고 있습니다. 그 이유는 무엇일까요? 그것은 바로 상호간의 필요성에 따라 공동수급체를 구성한 것이 아니기 때문입니다.
대부분의 주계약자방식에서 공동수급체 구성원은 모두 자신의 권리를 주장하고 있어 수급체 내부에서 문제점이 발생하고 있습니다.
행정안전부에서도 이러한 문제점을 해소하기 위해 예규에서 주계약자의 권한을 규정하고 있습니다만 실제로 권한을 제대로 행사하는 것은 사실상 불가능합니다.
주계약자가 정당한 권한을 행사했으나, 부계약자가 이를 거부할 경우 원할한 공사수행이 어려우며, 재시공 지시·계약해지 등 강력한 조치권한은 사실상 그 업체와의 관계를 단절하고 공사의 장기간 지연을 초래하는 만큼 실제 행사하기 어렵습니다.
이처럼 주계약자가 부계약자에게 정당한 권한을 행사할 수 없음에 따라 부계약자에 대한 신뢰가 붕괴되고, 부계약자는 주계약자가 부당한 요구를 한다는 인식이 쌓이면서 기존의 협력관계 자체가 붕괴되고 있는 것입니다.
또한 종합건설업계는 주계약자관리방식으로 인해 공사물량이 축소된다는 불만을, 전문건설업계는 주계약자가 확대되지 않아 물량이 적다는 불만을 지속적으로 제기함에 따라 대립관계를 형성하고 이는 결국 전체적인 협력관계가 대립관계를 초래할 수 없는 구조를 형성할 수 밖에 없습니다.
이러한 문제점을 해소하기 위해서는 서로의 필요에 따라 공동수급체를 자율적으로 구성하도록 유도하는 방법이 유일하다고 생각됩니다. 기존의 협력관계를 붕괴시키면서까지 제도를 유지할 필요가 없고, 장기적으로 종합·전문간의 대립은 산업의 경쟁력을 약화시켜 건설산업의 체질약화를 초래할 수 밖에 없는 만큼 발주기관의 강제가 아닌, 선진 외국에서와 마찬가지로 프로젝트별로 상호간의 필요에 의한 공동도급이 이루어질 수 있도록 권장하는 것이 반드시 필요하다고 봅니다.

사회자 : 수직적 협업구조, 특히 공동도급에 의한 생산체계를 가진 건설공사에 있어서 다른 산업과 달리 계약에 대한 세부적인 내용까지 예규화해 정해놓고 있습니다.
이는 공동계약에 따른 법적 문제와 장래 발생할 수 있는 하자에 대한 책임구분을 명확히 하기 위함이라고 볼 수 있습니다.
그런데 주계약자관리방식 공동도급은 계약상 책임문제와 하자에 대한 책임의 경계가 모호하다는 지적이 있습니다. 이 문제에 대해서는 어떻게 생각하시는지요? 또한 문제가 있다면 해결책도 함께 제시해 주시기 바랍니다.

최장희 부장 : 저가 현재 맡고 있는 현장은 도로공사 현장입니다. 주계약자의 시공부분은 노반과 골재, 자재비 이며 부계약자의 시공부분은 골재다짐과 아스콘포장공사입니다.
아스팔트콘크리트 포장 하자시 노반공사, 골재품질, 다짐, 아스콘 자재 및 다짐에서 복합적으로 발생됩니다.
이런 경우 하자에 잘잘못을 가릴려면 복잡하고 책임구분이 어렵습니다. 이런 경우는 ‘울며 겨자먹기’로 주계약자인 종합건설 업체가 하자 보수를 합니다.
하자책임구분이 어려운 공종은 주계약자방식으로 발주하지 말아야 합니다. 또한 500억이상 공사에 주계약자 방식으로 입찰해 부계약자도 공사금액, 공기, 공정을 스스로 관리 할 수 있는 계약금액이 돼야 업체 스스로 품질확보 및 공기 공정을 맞출수가 있습니다.

조준현 실장 : 건설공사는 대부분 공종별로 유기적으로 연관 돼 있기 때문에 하자발생시 그 원인에 대한 규명이 쉽지 않다는 것은 주지의 사실입니다.
예를 들어 동일구조물에 있어 기둥에 균열이 생긴 경우 하자원인이 터파기공사(토공사)인지 기둥공사(철근콘크리트공사)인지 논란이 발생할 수 밖에 없습니다.
국가계약법 시행령 제68조 및 지방계약법 시행령 제77조에서 하자책임구분이 용이한 경우를 제외하고는 원칙적으로 공사를 분리·분할발주 할 수 없도록 규정하고 있는 이유가 바로 이러한 하자구분곤란에 따른 분쟁발생을 최소화하기 위함입니다.
또한 공동도급계약은 공동수급체간 책임문제를 명확히 구분하는 것이 중요하나 다른 공동도급방식과 달리 주계약자관리방식의 경우 그 책임범위의 한계가 명확하지 않다는 점도 지적하지 않을 수 없습니다. 즉, 공동이행방식은 연대책임을, 분담이행방식은 명확한 부담범위를 기준으로 계약상 책임을 부담하는데 반해 주계약자관리방식공동도급의 경우 연대책임도 아니고 명확한 책임부담범위가 있는 것도 아닙니다.
주계약자가 전체공사에 대한 종합적인 계획·관리·조정을 함에 따라 부계약자의 시공부분과 명확히 구분될 수 없고, 하자책임구분이 불명확한 경우 연대책임을 지도록 하는 등 책임범위 자체가 명확히 구분될 수 없어 향후 끊임없는 분쟁발생 우려가 큰 실정입니다.
이러한 문제를 해결하기 위해 우선 공사발주시 목적물의 구조가 수직적 기반을 달리해 하자책임구분이 명확히 구분될 수 있는 공종이 있는 경우에만 주계약자관리방식 공동도급으로 발주토록 하는 것도 한 방법이라고 생각됩니다.
구성원간 하자담보책임을 둘러싼 분쟁발생으로 시설물의 최종 사용자인 국민에게 막대한 불편과 피해를 초래할 수 없기 때문에 원천적으로 방지할 필요가 있습니다.
아울러 주계약자에게 실질적인 권한부여가 절대적으로 필요하다고 생각됩니다. 종합적인 계획·관리·조정비용을 명시적으로 보장하는 것도 하나의 방법이라고 생각됩니다. 현재도 종합적인 계획·관리·조정비용을 협의해서 결정할 수 있도록 하고 있으나 부계약자가 부족해 입찰에 참가할 때마다 모셔가야하는 상황에서 현실적으로 불가능한 만큼 이를 제도화해 주계약자가 권리는 없이 의무만 부담하는 문제점을 해소할 필요가 있습니다.

최민수 실장 : 종합건설업체가 공사 전체를 도급받아 일부 공종의 시공을 전문업체에게 하도급한 경우에는 종합건설업체가 일괄적으로 계약 이행이나 하자담보책임을 부과받게 됩니다.
그러나 주계약자형 공동도급 하에서 전문업체가 발주자와 직접 계약을 맺었다면, 하도급자가 아니라 원도급자로서의 지위가 발생하게 됩니다.
당연히 계약 이행이나 하자에 대해 전문업체가 독자적인 책임을 지는 것이 원칙입니다. 종합건설업자에게는 공사 스케쥴링이 잘못되었거나 자신이 공급한 자재나 공사관리상 귀책이 있는 경우에 한해 책임을 부과할 수 있을 것입니다.
이는 ‘민법’이나 ‘국가계약법’ 등에서도 명시하고 있는 사항이기도 합니다.
또, 공기에 직접 영향을 미치는 주요 공정(Critical Path)에서 전문업체의 태만으로 공사가 지연됐다면 당연히 직접 책임을 부담해야 합니다.
그럼에도 불구하고 현행 주계약자형 공동도급 운영지침에서는 시공 하자나 계약 미이행에 대해 종합건설업체에게 연대 책임을 부과하고 있는데, 이는 매우 불공정한 측면이 있습니다.
또, 실제 운영 과정에서는 하자보수 책임자의 선정 과정에서 상당한 혼란이 우려됩니다. 종래의 원하도급 체계에서는 종합건설업체가 일괄 책임을 부여받게 되나, 주계약자형 공동도급에서는 책임 주체가 애매한 하자에 대해서는 분쟁이 발생하고, 하자 처리가 지연될 가능성이 높다고 볼 수 있습니다. 결과적으로 발주자의 리스크가 크게 증가하고, 소비자의 피해가 늘어날 것으로 우려됩니다.

이교선 본부장 : 하자에 대한 책임 문제는 ‘주계약자 공동도급제도’ 뿐만 아니라 ‘공동이행방식·분담이행방식’ 등 공동도급에서 발생하고 있는 문제입니다.
현재 행안부 예규인 ‘주계약자 공동도급 운영요령’에 의하면, 공동수급체 구성원간에 하자구분이 분명하도록 시공분담을 정하도록 하고 있고, 하자 발생시 분담한 시공내용에 따라 그 책임을 지는 것을 원칙으로 하되 하자 책임 구분이 곤란한 경우 당해 하자의 관련 구성원이 연대책임을 지도록 규정하고 있어 하자에 대한 책임의 경계를 분명히 하고 있습니다.
반면 기재부 예규인 ‘공동계약 운영요령’에 의하면, 구성원이 각자 자신이 분담한 부분에 대해서만 책임을 진다고 하고, ‘주계약자는 최종적으로 전체계약에 대해 책임을 지되, 불이행시 주계약자의 보증기관이 책임을 진다’고 단서를 달고 있어 논란의 여지가 있습니다.
국가계약법령의 경우 ‘주계약자 공동도급제도’의 적용대상을 500억원 이상의 최저가낙찰제공사로 규정하고 있어 대형 공사에 대한 발주자 리스크 경감 차원에서 주계약자의 종합적 관리자로서의 책임을 묻기 위한 것으로 이해됩니다.
즉, ‘주계약자 공동도급제도’는 공동이행방식과 분담이행방식의 혼재된 성격의 계약이므로 계약 책임에 대한 논란의 여지가 있습니다.
다만, 국가계약법령의 취지를 살려 주계약자에게 종합적 관리자로서의 책임을 묻고자 한다면 선금 뿐만 아니라 기성금·준공금의 지급도 주계약자에게 일괄 지급하는 것으로 개선할 필요가 있습니다.

 

세계서도 찾기 힘든 제도…선진화에 역행 우려

사회자 : 마지막으로 외국에서도 일부 유사한 제도가 있다고 하는데 우리나라와는 다른 점이 무엇이고, 향후 개선해 나가야 할 점은 무엇이라고 생각하시는지요?

조준현 실장 : 영국에는 프라임컨트렉팅(Prime Contracting)방식이라는 제도가 있습니다. 프라임계약방식은 입찰참여시 프라임계약자는 미리 확정된 공급망과 함께 평가받고 선정되는 방식이라는 점에서 유사하나 계약은 발주자와 프라임계약자간에 이루어진다는 점에서 명확한 차이가 있으며, 장기적인 1대 다(多)장기적 협력관계를 추구하고 유기적 관계를 도모한다는 점에서 1회성 관계가 증가되는 주계약자관리방식과는 거리가 있습니다.
미국에서는 계약자팀 제도(CTA : Contractor Team Arrangement)가 있는데 둘 또는 그 이상의 사업자가 파트너쉽이나 조인트벤쳐를 구성해 주계약자로 참여한다는 점에서 주계약자관리방식과 가장 유사합니다.
그러나 미국의 CTA는 조인트벤쳐로서 공동수급체 구성의 자율성이 철저히 보장되며, 발주자가 이를 승인한다는 점에서 근본적인 차이가 있습니다.
외국의 유사한 제도가 우리나라와 달리 적극적으로 활용되고 있는 가장 큰 차이는 입찰참가자의 공동수급체 선택권을 최대한 보장한다는 점입니다.
스스로의 필요에 의해서 팀을 구성하고 입찰에 참여함으로써 서로의 단점을 보완하면서 장점을 극대화함으로써 발주자와 시공자 모두 만족할 수 있기 때문입니다.
제도에 대한 벤치마킹은 그 형식을 빌리는데 초점을 둘 것이 아니라 그 제도가 가지는 장점을 가장 효율적으로 가지고 와야 한다는 점을 간과해서는 안되며, 외형만 도입할 경우 그 내용을 채우는 과정에서 이해관계에 따라 변질될 가능성이 크다는 점을 잊어서는 안될 것입니다.
우리나라에서도 주계약자관리방식 공동도급제도가 제대로 정착되기 위해서는 외국에서 오랫동안 시행착오를 거쳐 가며 정착된 이유를 다시 한번 되새겨보고 이를 우리제도에 제대로 접목시키는 것이 가장 중요하다고 생각합니다.

최민수 실장 : 주계약자 공동도급 제도는 전 세계적으로도 동일한 제도가 존재하지 않고 있으며, 위에서 제시한 제도도 유사한 제도라고 보기 어려울 정도로 세계적으로 유일한 제도로서, 글로벌스탠더드에 부합한다고 보기 어렵습니다.
물론, 외국에서 시행되지 않은 제도라 할지라도 제도의 필요성과 효율성, 합리성 등이 존재하는 경우에는 국내에서 시행하는 것이 불가능하다고는 볼 수 없으나, 주계약자 공동도급 제도는 전통적인 계약 체계를 벗어나는 경향이 있으며, 계약 책임 측면에서 효율성, 합리성 등의 근거가 미흡하여 제도 존립의 타당성이 결여되어 있는 문제점이 있습니다.
외국의 사례를 보면, 공사 발주시 계약이행에 대한 책임이나 하자담보책임을 명확히 하기 위하여 일원화된 주체를 대상으로 공사 계약을 체결하는 것이 일반적입니다. 원도급업체 뿐만이 아니라 공사에 참여하는 하도급 협력업체의 시공실적이나 기술능력을 평가하는 사례는 존재하나, 공사계약은 일원화된 주체를 대상으로 합니다. 원도급업체에서는 세부 공종별로 하도급 협력업체와 장기적인 협력관계를 구축하고, 공사 수주시 협력업체에 우선 하도급하는 것이 일반적입니다.



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