3-<적격·P/Q·시공능력평가제도·행정처분 부문>
-사회자 : 건설이코노미뉴스 박기태 정경부 차장
-토론자 : 김명수 카톨릭대학교 교수
유 현 남양건설 이사
이연배 서울시 기술심사담당관
조준현 대한건설협회 계약제도실장·
진상화 현대건설 부장·
최민수 한국건설산업연구원 연구위원
●적격심사부문 -
종합건설업체 직접시공능력 평가 강화해야
사회자 : 현행 적격심사제도의 근본 문제점은?
최민수 연구위원<한국건설산업연구원> : 적격심사낙찰제는 운찰제라는 비판이 많지만, 기술과 가격을 동시에 평가하는 사실상 종합평가낙찰제로서, 그동안 전문가들이 주장해왔던 최고가치(Best Value) 방식과 유사한 제도이다.
그러나 계약이행능력평가에서 대부분의 입찰자가 만점을 받음으로써 예정가격 맞추기에 의존하는 운찰제로 변질되어 왔다고 볼 수 있다.
그러므로 계약이행능력 측면에서 변별력을 추구하는 것이 해법이다.
김명수 교수<카톨릭대학교> : 적격심사는 운찰제의 성격을 가지며, 발주자가 업체에게 일정 금액 이상의 공사금액을 보장해 준다는 문제가 있다.
하지만 공사실적, 경영상태, 기술력과 가격을 종합적으로 고려한다는 점에서 오히려 현행 최저가 제도 보다 더 효율적인 제도로 보인다.
이연배 담당관<서울시> : 현행 적격심사 평가요소인 건설업체별 당해 실적이나 기술능력이 유사하여 업체간의 절대적 우위를 구분하기 어려운 상황이다.
이런 측면에서 볼때, 공사 이행능력 점수와 가격점수의 합으로 일정 점수 이상의 자 중에서 최저가 입찰자를 낙찰자로 결정되는 현행의 적격 심사 제도는 업체의 공사 수행능력보다는 입찰가격 점수에 의해 낙찰자가 선정되는 운찰제의 성격이 매우 크다고 할 수 있다.
이에 따라 낙찰 빈도를 높이기 위한 페이퍼컴퍼니가 양산하는 등의 부작용이 나타나고 있다.
조준현 실장<대한건설협회> : 적격심사낙찰제는 최저가낙찰제로 건설된 성수대교 붕괴(1994년 10월) 등 부실공사의 폐해가 야기되자 이를 방지하기 위해 1995년 도입된 제도로, 가격보다는 기술능력 등 계약이행능력에 비중을 둔 방식이다.
따라서 최저가낙찰제에 비해 오히려 Global Standard인 Best Value 방식에 근접한 방식이라 할 수 있다.
다만, 현행 적격심사제도가 낙찰하한율 맞추기식의 운찰제(運札制)로 운영되고 있다는 지적이 있으나, 실은 단지 운에 의해서만 낙찰자가 결정되는 것이 아니고, 사전에 자격있는 업체를 선별하고, 그 자격있는 업체중에서 운에 의해 낙찰이 이루어지는 것이다.
선진국에서도 낙찰자 결정시 2∼3개 업체간 실적, 경영평가 등에서 변별력의 큰 차이가 없을 경우 일부 운에 의해 낙찰이 이루어지는 사례가 빈번하며, 입찰의 본질적 속성상 운적인 요소를 완전히 배제하는 것은 사실상 불가능하다고 할 수 있다.
진상화 부장<현대건설> : 현행 적격심사제도의 근본 문제점은 최저가와 동일하게 운에 의해 낙찰자가 결정되는 나눠먹기식 낙찰제도로 전락했다는 것이다.
2007년 300억 미만 공사(1,961건) 중 한 사업자가 3건 이상 수주한 경우는 65건(3%)에 불과했다는 통계자료는 적격심사 제도의 문제점을 적나라하게 보여주는 것이라 하겠다.
이러다 보니 Paper Company가 양산되고, 견실한 중소업체들은 수주를 하지 못하게 됨에 따라 그 원인을 대형 업체들 탓으로 돌려 대·중소 업체간에 갈등을 조장하는 상황까지 발생하고 있다.
그러나, 우리 모두가 인식해야 할 것은 경쟁은 피곤하나 건설산업 발전과 우수 중소건설업체의 수주 가능성 제고를 위해서는 최저가 가치경쟁은 필수불가결한 요소임을 잊지 말아야 한다는 것이다.
유 현 이사<남양건설> : 적격심사제도 선진국의 Best Value 방식과 가장 흡사한 제도로서 제도 자체가 문제가 있다고 보지는 않자만, 다소 변별력이 떨어지는 기술능력부분의 평가요소를 개선할 필요는 있다.
기술개발투자비를 제외하고 배점한도를 적용하고 있는 기술능력의 일부 항목을 평가함으로써 참가자격의 변별력을 확보하면 될 것 같다.
사회자: 견실한 중소건설업체를 위한 가치 있는 제도로써의 필요성 여부는?
유 현 이사 : 적격심사 대상는 대체로 기술적 난이도가 떨어지는 300억 미만 공사이다.
당연히 기술적 난이도가 높은 공사인 경우에는 적격심사대상 여부와 상관없이 T/K로 집행되고 있다.
기술적으로 보편화된 공종은 적정 능력을 갖춘 업체에게 기회를 주는 것이 맞다고 본다.
중소업체들의 기술력 증진은 시공과정에서 공사비절감이나 공기단축으로 생긴 이익의 상당부분을 업체 몫으로 돌려주면서 모색할 일이다.
시공실적이나 기술능력 관문을 통과한 업체들을 운찰제 덕이나 보는 결격업체 취급을 해서는 안된다.
적격공사는 중소건설업체들에게 더 기술력있는 시장으로 진출할 수 있도록 해주는 브릿지역할을 하고 있다.
진상화 부장 : 현행 적격심사제도의 문제점에 대하여 정부도 이를 인식하여 적격심사제도를 개선할 계획에 있으나 미봉책이 아닌 근본적인 해결방안을 제시하여야 할 것이다.
개인적 생각으로는 적격심사 대상공사에도 최저가와 같은 방식으로 낙찰업체를 선정하는 것이 바람직하다고 생각한다.
즉 대안제시를 허용함으로써 중소업체가 기술력을 향상시켜 경쟁력을 갖추도록 하고 이를 통해 견실한 업체가 계획수주가 가능하도록 하여 궁극에는 시장기능에 의해 대·중소업체간에 상생할 수 있는 여건을 마련해주어야 할 것이다.
건전한 시장기능이 조성되면 중소규모 사업에 대형 건설사가 들어올 수 있는 제도적 여건이 되어도 스스로 들어오지 않게 되고, 그 결과 견실한 중소업체의 수주 가능성이 높아지는 선순환 구조가 이루어진다는 것이다.
조준현 실장 : 덤핑입찰 등 심각한 부작용을 유발하는 최저가낙찰제에 비해, 적격심사낙찰제는 저가투찰에 대한 부담이 상대적으로 낮아, 중소건설업체가 건전한 기업활동을 영위하는 데 있어 보다 적합한 틀을 제공한다고 볼 수 있다.
다만, 정부계약제도 개선안에서 제시한 것처럼 공사수행능력과 가격점수 합이 최고인 자를 낙찰자로 선정하게 될 경우, 기술능력이나 실적우수자 순으로 낙찰순번이 고정적으로 결정되는 문제가 발생하여 사실상 입찰의 의미가 사라지고 낙찰순번이 후순위인 업체들의 반발이 예상된다.
따라서, 일부업체가 수주독점하는 폐해를 방지할 수 있는 대안이 함께 마련되어야 할 것입니다.
이연배 담당관 : 적격심사는 저가 낙찰로 인한 부실시공과 건설산업의 경영 악화를 방지하기 위한 제도이다.
이는 능력과 자격을 갖춘 건설업체에게 공사원가에 근접하는 공사비를 확보케하여 부실시공을 방지하려는 본래 취지임을 감안할 때 현재 중소 건설업계 보호측면에서 필요한 제도로 볼 수 있다.
그러나 현 사회의 발전수준에 맞추어 현행 적격심사 낙찰제도에서 향후 최고가치 낙찰제로 전환으로 점진적 제도적 개선이 필요하다.
김명수 교수 : 적격심사제도는 양면성을 가지고 있다.
우선, 다소 기술력이 떨어지는 중소건설업체도 입찰도 참여할 수 있고, 일정수준 이상의 금액으로 낙찰을 받을 수 있다는 긍정적인 측면과 이러한 점 때문에 특히 소형 공사 수주를 목적으로 많은 건설업체가 생겨나는 주요 원인으로 작용하고, 건설업체의 경쟁력 제고를 저해하는 부정적 측면이 있다.
하지만 이러한 문제는 가격 비중의 조정, 공사실적과 기술력 등에서 변별력 있는 기준의 활용 등 운영의 묘를 살린다면 부정적 측면을 제약하고 긍정적 측면을 더욱 잘 활용할 수 있을 것이라 보여진다.
최민수 연구위원 : 적격심사낙찰제가 운찰제에서 벗어나기 위해서는 동일 공사실적이나 현장투입기술자에 대한 평가를 강화하고, 직접시공비율이나 시공여유율 등을 도입하여 적격심사제가 제 기능을 발휘할 수 있도록 노력해야 한다.
특히 최근에는 시공 능력이 의심되는 페이퍼컴퍼니 등이 건설시장을 흐리고 있는 만큼, 이러한 부실업체를 시장에서 퇴출시키고, 보다 건전하고 경쟁력있는 산업 풍토를 조성하기 위해서도 중소규모의 건설공사 입찰에서 종합건설업체의 직접 시공 능력에 대한 평가를 더욱 강화해 나가야 한다.
사회자 : 2012년 최저가 확대에 따른 중소건설업체 대응방안은?
조준현 실장 : 최저가낙찰제 확대로 인한 부작용과 Best Value로의 전환 필요성 등에 대해 전 업계 차원에서 국민과 정부를 상대로 지속적으로 설득하려는 노력이 필요하다.
그리고 이러한 노력에도 불구하고 최저가낙찰제가 확대 시행될 것에 대비하여, 개별 업체에서는 비용절감을 위한 생산성 향상 노력도 병행하여야 한다.
즉, 현장의 생산구조 및 프로세스 혁신 등을 통한 단기전략을 비롯하여 자동화·기계화, 고성능·고강도자재 사용, 기능인력의 다기능화, IT와 시공프로세스 융합, 재설계·재시공방지 등 중장기 전략도 단계적으로 추진해 나가야 할 것이다.
최민수 연구위원 : 정부 계획을 보면, 2012년부터 최저가낙찰제를 100억원 이상으로 확대할 계획이다.
최저가낙찰제를 확대하는 배경에는 현재 300억원 미만에 적용되고 있는 적격심사낙찰제가 제 기능을 못하고 있다는 판단 때문이다.
그러나 최저가낙찰제 확대는 저가심의기능이 미흡한 현실에서 무분별한 덤핑 입찰을 강요하게 됨으로써 부실공사 확대나 건설업체의 전반적인 부실화를 초래할 우려가 있다.
따라서 최저가낙찰제를 확대하기보다는 적격심사낙찰제를 개선하여 제 기능을 회복시키는 것이 더 본질적이고 바람직한 접근 방식이다.
김명수 교수 : 일정수준 이상의 낙찰 금액을 보장받는 적격심사에서 저가 낙찰의 문제를 가지고, 이 때문에 최저가로 확대는 분명 중소건설업체에게는 큰 애로로 작용할 것이다.
이제는 중소건설업체도 경쟁력을 가진 업체가 생존할 수 있다는 인식을 가지고 노력해야 할 것이다.
다만, 중소건설업체를 위해 소형 공사의 경우 대형, 중견 업체의 입찰참여를 제한할 필요는 있을 것으로 보인다.
이연배 담당관 : 현재와 같이 중소건설업체가 출혈을 감수하면서까지 입찰에 참가할 수 밖에 없는 여건을 감안할 때 중소건설업체 스스로 저가 입찰을 자제하는 것은 불가능하리라고 판단된다.
따라서 원가를 절감할 수 있는 공법개발과 프로그램의 자동화, 기계화, 고성능·고강도 자재의 사용 등의 지속적인 공사 기법의 개선이 필요하다고 본다.
또한 입찰자인 건설업체 스스로 새로운 공법의 개발 등 다양한 원가 절감 방안의 강구 필요하다.
유현 이사 : 적격심사대상공사는 존치되어야 한다. 그러나 최저가확대여부와 관계없이 중소업체들도 견적 능력의 확보를 최우선과제로 삼고 이에 따른 노력을 해야 한다.
진상화 부장 : 정부는 2012년에 적격심사 대상공사를 100억 미만으로 확대 적용(현행은 300억 미만)할 계획이다.
그러나 일각에서는 중소업체 보호를 명분으로 정치권과 정부를 압박할 것으로 보여 확대 적용은 쉽지 않을 것으로 보이나 견실한 중소업체가 지속적으로 경쟁력을 유지할 수 있는 제도의 정착을 위해서는 정부, 이익단체, 중소기업 모두가 중지를 모아 국가계약제도의 올바른 정체성을 찾아가도록 노력해야 할 것이다.
●PQ부문 -
중소기업 보호할 수 있는 정책적 배려 필요
사회자 : PQ제도의 의의와 형식적 운용에 대한 의견은?
김명수 교수 : PQ 제도는 말 그대로 PreQualification 으로 사전에 입찰참여업체의 자격을 심사하는 것이다.
이를 통해 입찰참가 자격을 지닌 적격한 업체만을 걸러내는 역할을 하고 있다.
즉, PQ 제도는 기술경쟁력을 밑바탕으로 한 가격경쟁력을 지향한다고 볼 수 있다.
하지만 국내에서의 PQ는 그 통과율이 높아(심한 경우 모두 통과 등) 본래의 취지를 못 살리고 있는 실정이라는 지적을 받고 있다.
이연배 담당관 : PQ는 부실공사를 방지하기 위한 수단으로 입찰전에 미리 공사수행능력 등을 평가하여 일정 수준 이상의 능력을 갖춘 자에게만 입찰에 참가할 자격을 부여하는 제도이다.
현재 국가계약법 및 지방계약법상 추정가격 200억원 이상의 건설공사 중 교량, 댐, 공항 등 18개 공종의 건설공사와 최저가 대상공사 및 일괄입찰·대안입찰 등에 대하여 시행하고 있다.
한국건설산업연구원에서 최근 발표한 “입찰자격사전심사(PQ)의 변별력 강화 방안” 보고서를 보면 PQ심사 항목이 지나치게 객관적인 요소로만 구성되어 있어 입찰 참가업체를 사전에 1차로 걸러내는 본래 제기능을 못하고 있다.(조달청이 발주한 최저가공사의 PQ통과율은 평균 98.9%)
이에 따라 PQ심사의 본래 취지에 맞도록 해당 건설공사에 적합한 기술력을 갖춘 건설업체만이 공사 입찰에 참여할 수 있도록 제도 개선을 통해 심사의 변별력을 강화해야 한다.
최민수 연구위원 : 건설업체의 기술력을 평가하기 위해서는 동일 공종에 대한 시공경험 여부를 중시해야 한다. 단순한 시공경험보다는 특수한 공법이나 시공을 해본 구체적인 경험이 있는지를 평가하여 변별력을 기하는 방법도 고려할 수 있다.
다만, 단순히 시공실적만을 평가하게 되면, 대형 업체가 유리하게 되나, 시공실적의 공종별 특화도를 동시에 평가하면, 반드시 대형 업체에 유리하지 않으며 자연스럽게 일반건설업체의 전문화·특화를 유도할 수 있을 것이다.
나아가 양적 실적도 중요하나, 부실업체를 배척하기 위해서는 기(旣) 수행공사의 계약 이행이나 공사관리 실태, 부실공사 여부 등에 대한 시공평가결과를 중시하여 평가해야 한다.
신인도 평가에서는 직접시공 실적을 우대하고, 동일 공종의 건설재해나 안전사고에 대하여 더 큰 감점을 적용하는 것이 요구된다.
기술자 평가에 있어서는 해당 공종의 경력 기술자를 매우 중시하고, 단순한 기술자 보유 현황보다는 해당 공사에 투입 예정인 핵심기술자를 평가해야 한다.
또한, 당해 공사에 특화하여 기술능력을 검증하기 위해서는 당해공사에 필요한 특수 공법 및 기술의 보유 여부나 하도급 협력 관계를 중시할 필요성이 있다.
조준현 실장 : PQ심사의 변별력이 부족하여 형식적으로 운용되고 있다는 지적은 표면적인 PQ통과업체수만을 보고 판단한 의견이며 실제로는 PQ심사의 변별력은 높다고 할수 있다.
PQ는 최저가낙찰율을 적용함에 따른 무분별한 입찰참가를 막기 위한 것으로 진정한 의미의 PQ라고는 볼 수 없다.
고난이 PQ공사의 경우 동일공사 실적평가는 이미 세분화된 실적으로 평가하고 있으며, 현재의 기준도 변별력이 높아 일부 업체외에는 PQ통과가 어려운 상황이다.
실례로 조달청 고난이 PQ 통과업체수를 보면, 건축공사는 15개사 내외, 토목공사는 25개사 내외, 준설공사는 13개사 수준에 불과하다.
진상화 부장 : PQ제도는 입찰참가자격을 사전에 심사하여 시공경험과 기술력 및 재무능력을 갖춘 업체를 입찰에 참가시키겠다는 취지로 도입된 제도이다.
현재는 통과업체 수가 50개를 넘는 등 변별력이 없어서 제도 도입의 의의를 상실한지 오래되었으며, 그 결과 불필요한 행정력 낭비와 서류 준비로 업체의 부담만 가중되는 결과를 초래하고 있다.
유현 이사 : PQ제도는 어떤 업체가 공사수행을 위한 자격을 갖췄는지를 선정하는 절차다. 즉 가을운동회의 스웨덴 계주에 전교생을 다 출전시킬 수 없기 때문에 100m에서 400m까지 각 거리별로 적정 기준안에 달릴 수 있는 대표선수를 뽑는 절차와 비슷하다.
해당 선수의 역량이 부족하면 처음부터 기권하듯이 PQ평가항목은 사전에 Open이 되어 있기 때문에 PQ통과가 불확실한 업체는 PQ서류조차 제출하지 않을 정도로 PQ제도는 합리적으로 운용되고 있다.
조달청 공종별 PQ통과자수를 보면 건축공사는 15개 내외, 토목공사는 25개사 내외, 준설공사는 13개 수준에 불과한데 이 정도면 충분한 증거가 될 것 같다.
사회자 : PQ 변별력 강화시 문제점과 근본적인 개선안은?
조준현 실장 : PQ기준의 변별력이 지나치게 강화될 경우 대형사 등 소수업체만이 입찰참가가 가능해짐에 따라 건설업계의 수주 편중현상이 심화될 수 밖에 없다.
따라서, PQ제도 본래의 취지가 입찰참가업체들이 해당 공사를 수행하는 데 있어 최소한의 자격요건을 확인하는 것임을 감안하여, 후발업체라도 공사수행에 필요한 최소한의 자격을 갖추고 있다면 선발업체와 경쟁할 수 있는 여건이 조성되도록 PQ기준 변별력을 최소 수준으로 정할 필요가 있다.
특히, 기업의 균형잡힌 발전을 이끌어야 할 정부가 공공공사 입찰에서 입찰참가 기회의 공평한 제공이라는 가치를 변별력 강화를 통해 완전히 배제하는 것은 바람직하지 않다.
최민수 연구위원 : PQ변별력 강화 정책을 시행하려면, 체급별 경쟁이 가능하도록 공공공사의 입찰 경쟁 구도를 개선하는 것이 필요하다.
예를 들어 조달청 군(群)제한 경쟁의 경우, 시공능력평가액 1,000억원 이상을 1군으로 구분하고 있으며, 대략 상위 179위까지 1군으로 구분되어 있어 대형 업체와 중견 업체가 혼재하여 입찰에 참여하게 되어 있다.
이러한 군제한 경쟁 상태에서는 PQ 변별력 강화로 인하여 대형 업체에 유리한 환경이 조성될 가능성이 높다.
따라서, PQ 변별력 강화 정책을 시행하려면 우선 체급별 경쟁이 가능하도록 공공부문의 경쟁 구도를 개선하는 것이 필요하다.
예를 들어 조달청에서 운영하고 있는 등급별 유자격자명부제도의 경우, 179개사에 달하는 1군 업체를 20~50여개사로 더욱 세분화하여 체급별 경기를 강화한다면 PQ 변별력 강화에 따른 부작용을 최소화할 수 있을 것이다.
한편, PQ항목이나 배점을 획일화하지 않고, 공사 규모나 공사의 난이도에 따라 PQ 통과점수가 달라지는 것이 바람직하며, 발주자에게 상당한 재량권이 주어져야 할 것이다.
김명수 교수 : 변별력 강화시 가장 큰 문제는 중견업체들의 반발이다.
중견업체들은 PQ를 통해 입찰참여 조차 봉쇄된다는 논리를 펴고 있다.
지금까지 지나치게 건설업체 보호 중심의 입찰 관련 제도는 시장 중심으로 개편되어야 한다. 현재 모든 경제활동은 경쟁체제를 유지하고 있다.
일례로 민간공사의 경우 특정 그룹의 업체에 대한 배려는 있을 수 없다.
이연배 담당관 : 현행 PQ 평가항목 및 배점을 보면 변별력이 부족하고, 공사 종류별 특성을 반영하는 것이 곤란하다.
특히 업체의 기술개발 및 전문화를 유인하는 기능도 미흡하므로 PQ 심사의 변별력을 강화하는 것은 바람직하나 단시일내에 PQ 변별력을 강화할 경우 대형 건설업체의 시장잠식이 우려되고 중소건설업체는 전문화를 추구할 시간적 여유도 없이 시장에서 퇴출될 우려가 있다.
이에 따라 개선 방안으로는 기술력을 우대하면서 동시에 중소기업을 보호하려는 정책적 배려가 필요하다.
단순 시공실적만의 평가보다는 시공실적의 공종별 특화도를 평가함으로서 대형업체나 중소업체가 구분없이 특정 공종에 수주를 집중하는 회사가 이익을 보게 되어 자연스럽게 일반 건설업체의 전문화를 유도해 나가는 것도 한가지 방편이라고 판단된다.
유현 이사 : PQ 변별력 강화는 문제점은 대부분 해당업체의 능력여하에 관계없이 인위적인 참가업체수를 제한하는데서 비롯된다.
운동회 계주의 예를 이어 보자. 키 큰 순서대로 일정 선을 그어 대표선수 출전자격을 주면, 그 기준에 미달되는 사람은 자신의 능력과 관계 없이 아예 기량을 뽐낼 기회조차 못 갖게 되는 것이다.
또한 몇몇 키 큰사람들에게만 단거리부터 1000m까지 모두 뛰게 한다면 그들도 체력의 한계가 있기 때문에 그들만의 모종의 합의가 도출될 가능성도 배제할 수는 없을 것이다.
원칙없는 PQ변별력 강화는 개개인의 능력과 상관없이 외적특성을 갖춘 사람들에게만 주는 특헤가 될 수 있다.
근본적인 개선방안은 이미 변별력이 강화되어 있는 기존의 18개 PQ공종을 타겟으로 삼지 말고 PQ통과자수를 왜곡하고 있는 일부 비 PQ공종의 평가요소를 현실화하는 것이다.
진상화 부장 : PQ 변별력 강화는 늦은 감이 있긴 하지만 PQ제도의 본질적인 의미와 도입취지에 비추어 볼 때 당연한 귀결이며 환영할 만한 일이라 여겨진다.
물론 대형사에게 유리한 제도변화라고 주장할 수도 있겠지만 변별력 강화를 통해 자격을 갖춘 업체를 선정하는 데 이의를 제기할 사람은 없을 것으로 본다.
더욱이 순수내역의 제한적 적용 및 대안제시가 허용되지 않는 상태에서 덤핑방지를 위해서는 PQ 변별력 강화가 필수적이라 하겠다.
또한 PQ 변별력 강화와 관련하여 먼저 고려하여야 할 점은 당해공사의 동일실적 보유업체가 대표자격을 갖도록 해야 한다는 것이다.
아쉬운 것은 인위적인 PQ 변별력 강화가 아닌 시장기능에 의해 업체 스스로 입찰 참여여부를 선택하는 입찰과정의 선진화를 통해 자연스럽게 이루어지는 실질적인 PQ 변별력 강화 기능이, 일부 몰지각한 건설관계자들의 무조건적 반대로 PQ 변별력이 강화될 수밖에 없게 되었고 이로 인해 대·중소 업체 간 갈등이 심화되는 사태가 초래되고 있다는 것이다.
●시공능력평가제도 부문 -
경영상태는 신용등급평가 항목 적용으로 기준 개선
사회자 : P/Q제도와의 중복운용 및 자본금 등에 의해 평가결과가 왜곡되는 등 시공능력평가제도가 건설산업 발전에 크게 저해되는 것으로 지적되고 있는 바, 이에 대한 개선 및 운용방안은?
최민수 연구위원 : 시공능력평가 제도는 체급별 경기를 강화하기 위하여 필요한 제도이며, 도급하한 및 도급상한 제도 등과 연계하여 합리적인 운용을 도모할 필요성이 있다.
현행 입찰제도의 문제점을 보면, 헤비급과 웰터급을 같이 경쟁하도록 붙여놓고 있는 사례가 많은데, 시공능력평가 제도가 이러한 문제점을 해결하는데 기여할 수 있도록 제도 개선 방안을 구상해야 한다.
시공능력평가는 해당업체의 실적이나 보유 기술인력, 장비 등을 토대로 물리적이고 양적인 공사 시공능력을 평가하는 척도가 되어야 하며, 경영상태는 PQ심사시 합부(pass/fail)가 결정되므로 시공능력평가에서 중시해야 할 사항은 아닌 것으로 판단된다.
조준현 실장 : 시공능력평가제도는 PQ와 달리 입·낙찰제도가 아니라 발주자가 건설공사 발주시 건설업체를 전반적으로 파악하는데 도움을 주기 위한 참고자료로 제공하는 것이다.
PQ제도와 중복이 된다고 볼 수 없으며, 건설업체를 선정하는데 필요한 객관적이고 종합적인 기준을 제시해 왔다.
건설업은 생산된 제품을 구매하는 타 산업과 달리 선주문 후생산체계인데다 대규모 프로젝트로 업체선정이 매우 중요하다.
아울러, 시공능력평가액은 도급하한제도, 등급제 편성의 기준으로 중소업체 육성 및 건설산업 균형발전에 기여해 왔으며, 업체간 선의의 경쟁을 유도하여 건설산업 경쟁력 강화의 계기를 제공하고 있다.
또한, 시공능력평가액 산정은 업종별 건설공사실적과 자기자본, 보유 기술자 수준을 바탕으로 하고 있어 각 구성비율 조정을 통해 건설시장 여건과 경제상황에 맞는 건설정책 구현을 가능케하는 수단으로 건설산업 발전에 기여한 바가 매우 크다고 할 수 있다.
지금도 경제상황과 건설여건이 시시각각 변화되고 있어, 업체 선정을 위한 정확한 정보제공과 건설업체의 내실화·전문화를 위해 실적과 기술수준, 경영상태의 평가방법 개선을 위해 노력하고 있으며, 발주자에게 보다 많은 정보를 제공하기 위한 노력도 병행해 필요가 있다.
진상화 부장 : 현행 시공능력평가제도는 기성실적, 기술능력, 경영상태 및 신인도를 평가하여 업체가 수주할 수 있는 1건 공사의 한도액을 공시하는 제도이다.
이 제도는 1993년도에 P/Q가 도입되기 전까지 유용했던 제도로 과거 35년간 발주자가 시공업자를 선정하는 기준 역할을 하는 등 긍정적인 측면이 많은 점을 부인할 수 없다.
그러나 시공능력평가는 기성실적, 기술능력, 경영상태 등 상호 이질적인 평가결과를 금액으로 합산하고 있을 뿐만 아니라 자본금에 의한 경영상태 평가액의 과도한 반영으로 평가결과가 왜곡되고 있는 문제점(타이세이건설 사례 : 시평액 3조 7,570억원 중 경영평가액 3조 298억원, 전체의 80%임)을 안고 있는 것도 사실이다.
따라서 시공능력평가제도를 안정적으로 운용하기 위해서는 우선 기성실적과 기술능력, 경영상태의 비중을 합리적으로 조정하고, 향후 경영상태 평가결과를 합산 없이 개별공시하는 등 시대의 변화에 맞게 점진적으로 개선하여 P/Q제도를 대체할 새로운 시공능력평가제도로 거듭 태어나야 할 것이다.
유현 이사 : 시공능력평가제도는 각 해당업종별로 거시적인 기준을 제공해주는 Outline이다. 한마디로 공사장에서 작업에 필요한 모래를 채취하는 과정에서 전혀 사용가치가 없는 자갈을 걸러주는 역할을 하고 있다고 보면 된다.
이 과정을 통해 출전권을 부여받은 업체만이 PQ시스템을 통해 입찰차가자격을 부여받기 때문에 시공능력평가제도와 PQ제도는 각각의 역할이 있는 것이다.
1만3000개의 종합업체들을 공사난이도나 특성별로 똑같이 줄 세울 수 없기 때문에 시공능력평가제도의 존치는 필수불가결한 것이다.
이 시평액제도 자체가 건설기술발전의 저해 및 Paper Company 양산과는 상관관계가 없다고 본다.
오히려 “중소업체보호, 민간시장 선별기준, 중소업체들에게 상위등급진입을 향한 촉진제로서의 역할을 하고 있는 시공능력평가제도”의 순기능을 살릴 수 있는 방안을 강구해야 한다. 단, 자본금에 의해 평가결과가 왜곡되는 부분은 개선이 필요하며 시공경험과 기술능력을 주축으로 하면서 경영상태는 평가항목을 신용등급평가 항목을 적용함으로 비 합리적인 기준을 개선할 필요가 있다.
김명수 교수 : 시공능력평가제도는 특정 건설업체의 능력을 평가하는 것으로 입찰에 참여한 업체가 과연 당해 공사를 수행하는데 적격한지를 판단하는 입찰과정에서의 평가 제도와는 구별된다.
이 제도는 시공실적, 경영상태, 기술력을 종합하여 한 업체의 1건 최대규모 시공능력을 금액으로 표시한다는 데서 많은 문제가 유발되고 있다.
특히 금액으로 표시하기 힘든 경영상태와 기술력을 금액으로 환산하는 데에 많은 무리가 따르고 있다.
경영상태의 경우 자본금 크기에 크게 좌우되는 문제를 가지고 있다.
선진국의 경우 굳이 시공능력평가를 하지 않으며, 필요하다면 매출액 등 기초자료만 공개하고 있는 실정이다.
다만, 우리나라의 현실이 여태껏 시공능력평가액이 많은 발주자들이 사용해 왔고 업체들도 이에 익숙하므로 보다 점진적이고 단계적인 발전방안이 필요할 것으로 보인다.
아울러, 건설업체들에 대한 다양한 여론을 수렴하고 시공능력평가제도의 장·단기 개선방안과 장기 발전계획을 위한 로드맵 등을 마련해야 할 것이다.
●행정처분 부문 -
부정당업체 ‘처벌위주 체재’ 개선 시급
사회자 : 뇌물죄 실형 시 5년간 건설업 등록제한 등 처분 중심의 정부정책 방향에 대한 의견과 업계 대응방안은?
진상화 부장 : 정부는 행정목적의 실효성을 확보하기 위하여 법적 제재수단으로 영업정지, 입찰참가자격제한, 과징금, 등록제한 등 행정처분을 부과하고 있다.
그런데 행정처분이 의무적으로 반드시 1개월 이상을 처분하거나 전 발주기관에 효력을 미치거나, 중복?과잉처분이 이루어지는 등 기업 활동 제한 중심으로 운용되고 있어서 기업에 큰 부담을 주고 있을 뿐더러 개인 스스로의 위법한 행위에 대해서도 법인에 까지 그 책임이 부과되어 계속기업으로 존재하여야 하는 기업에게는 치명적인 영향을 미치기도 한다.
따라서, 이를 개선하기 위한 방안으로, 뇌물공여의 경우에는 개인 처벌을 강화하고 법인은 관리감독의무를 소홀히 하였을 경우에만 처분을 하되 영업정지 외에 과징금 선택을 허용하여야 할 것이다. 입찰담합의 경우에는 법인에 대한 과징금으로 일원화하여야 할 것이며, 부실시공 또한 개인 처벌을 강화하고 법인은 과징금 등 금전벌로 실질적인 처분을 강화하여야 할 것이다. 그리고 기타 행정처분의 실효성 확보를 위해 해당 발주처 및 현장(계약)으로 제한하는 방안과 함께 죄질의 경중에 따른 작량감경의 범위를 제한하는 규정(감경 최대 한도 : 1/2)을 형법 등 타 법령과 비교하여 개선함으로써 동 제도를 탄력적이고, 효율적으로 운영하여야 할 것이다.
끝으로, 행정목적 달성을 위해 행정처분이 능사가 아니라는 의식 전환과 함께 건설 및 국가계약 관련 법령을 위반하는 이유가 제도적 불비로 인해 필연적으로 잉태될 수밖에 없는 상황에 있지는 않는가에 대한 적극적인 재검토가 필요하다할 것이다.
유현 이사 : 양벌규정은 부당하다는 대법원 판례마저 나온 상황에 개인을 기업으로 과도하게 해석하여 일치시킨 경우다. 만약 삼성전자 직원이 뇌물죄 실형을 받았다면 삼성전자는 영업정지인가?
건설업은 수주산업이다. 즉 수주여부에 따라 회사뿐 아니라 소속 임직원의 운명마저도 달라질 수 있기 때문에 누가 시키지 않아도 남다른 열정(?)을 발휘하는 산업이다. 이를 막을 수 있는 길은 처분 중심의 정책이 아니라 이러한 유혹으로부터 자유롭게 해줄 수 있는 법.제도의 정착이다. 현재 모든 제도가 주관적 평가방법을 지향하고 있는데 특별한 경우를 제외하고는 가능한 모든 기준을 객관화시켜야 한다.
회사차원에서 할 수 있는 최선의 대책은 직원들에게 상황 인지 교육을 철저히 시키는 정도일 것이다.
조준현 실장 : 정부는 뇌물죄 등에 대해 2진 아웃제를 도입하고, 5년간 건설업 등록제한을 하는 등 처분 중심의 정책으로 일관하고 있다. 물론 건설분야의 뇌물죄에 대한 심각성을 이해하고, 정책입안자의 심정을 이해 못하는 것은 아니나, 근본적인 대책을 마련하기보다는 처벌만 강화하는 등 구시대적인 발상을 크게 벗아나지 못하는 것이 아쉬운 대목이다.
건설기업에 대한 등록말소(2진아웃제)는 회복할 수 없는 극약처방에 해당하는 것으로 1~2개 현장의 잘못으로 법을 준수하는 다른 근로자의 생존권까지 박탈하고, 해외건설시장에서의 국가신인도에 치명적인 악영향을 끼치는 등 유·무형의 엄청난 피해를 초래하게 되며, 과잉처벌의 소지마저 큰 제도이다.
정부는 이러한 행위를 탓하기 전에 제도적 문제는 없는지 먼저 살펴보아야 할 것이다. TK제도에서의 심사방법, 재건축·재개발에서의 사업자 선정방법 등에서 위법행위가 발생하지 않도록 관련제도를 보완하는 것이 보다 근본적이고 효율적인 방안이 될 것이다.
정부는 처벌중심의 정책보다는 거시적인 안목에서 보다 근본적이고 예방 지향적인 개선정책을 내어놓아야 한다. 업계 또한 건설은 부정부패의 온상이라는 오명을 씻어버리기 위한 윤리규범이나 뇌물방지협약 등에 적극 나서고 정기적인 교육 실시 등 적극적인 노력이 필요할 것이다.
최민수 연구위원 : 건설업체의 로비가 심한 분야는 턴키 입찰인데, 일부에서는 로비를 행한 업체나 심의위원을 대상으로 일벌백계나 쌍벌 제도를 주장한다. 그런데 현행 법령을 보면, 건설업체에 대한 처벌 강도가 너무 커서 오히려 역설적으로 처벌이 어렵다. 따라서 실효성있는 처벌 규제가 요구된다.
