대한건설협회(회장 권홍사)는 23일 서울 강남구 논현동 건설회관 2층 중회의실에서 ‘설계·시공 일괄입찰제도의 평가와 발전방안’ 토론회를 개최했다.
이번 토론회는 건설기술관리법 시행령이 개정됨에 따라 내년 새로운 턴키제도 시행에 앞서 그동안 턴키 입찰제도의 운영상 문제점과 성과를 분석하고 해결방안을 모색하기 위해 마련됐다.
이번 토론회에서는 아주대학교 김경래 교수는 '기술경쟁 촉진을 위한 일괄입찰제도 개선방안'이라는 주제발표를 했다.
이날 김경래 교수는 국내에 건설기술 경쟁을 저해하는 요인을 진단해 보고 기술 경쟁촉진을 위한 공공조달의 목표 정립, 목표 달성을 위한 설계시공 일괄입찰제도의 개선방안 등을 제시했다.<편집자 주>
기술경쟁 촉진을 위한 일괄입찰제도 개선방안
아주대학교 김경래 교수
■기술경쟁 촉진을 저해하는 요인
건설업은 리스크 비지니스(Risky business)라 이야기할 정도로 많은 위험요인들이 산재해 있는 수주산업으로 제조업처럼 기업체 스스로 기술개발에 투자해 가면서 새로운 상품을 개발하기는 현실적으로 매우 어려운 현실이다.
그보다는 수주산업의 특성을 살려서 정부나 발주자가 경쟁 입찰을 통하여 건설업체들의 기술개발을 유도하는 것이 훨씬 더 현실적인 대안이 될 수 있다고 생각된다.
그러나 현재까지 가격쟁쟁이나 기술경쟁 등을 목표로 하는 입찰은 이러한 경쟁 여부에 관계없이 오로지 예정가격 대비 당해공사의 낙찰률이 얼마인가가 입찰의 성과를 결정하는 가장 중요한 잣대로 여겨져 왔다.
그 결과 정부, 연구원 등에 분석한 모든 공공공사는 낙찰률을 중심으로 분석되어 있다.
바로 이러한 낙찰률 위주의 사업성과 관리가 업체 간의 기술경쟁 촉진을 저해하는 원인이 되어 왔다.
즉, 정부조달의 기본원칙은 경쟁이고, 개별 사업의 목표는 주어진 예산의 범위 안에서 최대한의 사업 가치를 확보하는 것에 있다.
이를 위하여 발주자는 입찰자들의 창의적인 제안을 필요로 하고 기술경쟁 입찰을 통하여 최대한 사업의 가치를 확보하고자 노력하고 있다.
입찰에 참여하는 업체들도 이러한 입찰에서 낙찰받기 위하여 다양한 제안을 해야 하고, 이러한 제안을 준비하는 과정에서 타업체와 기술경쟁을 하게 되고 이를 통하여 건설업체들의 기술개발 능력의 향상도 도모할 수 있다.
하지만, 국내의 경우 현행 PQ나 적격심사는 당해 공사시공에 필요한 핵심기술이 준비되었나 하는 부분을 평가하기보다는 지나치게 공사실적과 기술자 보유 등의 경험적인 요소들에 의존하고 있다.
따라서 이러한 공사실적과 기술자 보유 현황 위주의 경험적인 요소들에 의한 기술력 평가가 업체 간의 실질적인 기술 경쟁을 저해하는 요인이 되고 있다.
일괄입찰, 대안입찰의 경우 기본설계안을 준비하기 위한 입찰자들의 초기의 재정적인 부담이 너무 커서 입찰에 참여하는 평균업체의 수가 3개밖에 되지 않을 정도로 적정한 경쟁이 이루어지지 않고 있으며, 중소업체의 경우 초기의 재정적 부담 때문에 참여하기 어려운 실정이다.
그 결과 가격경쟁은 평균 낙찰률이 91.97%나 될 정도로 이루어지지 않고 있다.
이와 같이 일괄입찰과 같은 기술경쟁 입찰에 참여하기 위한 입찰자들의 재정적 부담이 업체 간의 기술경쟁을 제한하는 요인이 되고 있다.
따라서 국내의 경우도 선진국처럼 개별 사업의 목표를 예산범위 내에서 사업의 가치를 극대화하는 것으로 전환하고 이를 위하여 기술제안형입찰을 통한 입찰자들의 창의적 제안을 적극적으로 활용하여 입찰참가자들의 초기의 재정적 부담을 덜어 줄 필요성이 있다.
하지만 아직까지 기술제안형입찰은 2007년 도입된 이래 활발하게 활용되지 못하고 있는 실정이다.
국내 건설산업에서 업체 간의 기술경쟁을 저해하는 요인들을 제거하고, 기술경쟁을 촉진할 수 있는 환경을 구축하기 위해서는 공공조달의 목적은 업체 간의 경쟁을 촉진해야 한다.
공공 건설공사에 대한 사업관리의 목표는 낙찰률위주가 아닌, 배정 예산범위 내에서 최대한의 사업가치 확보하는 것으로 개선되어야 한다.
즉, 공공공사 조달의 원칙이 경쟁임을 명시적으로 국가계약법의 목적에 선언해야 한다.
공공조달에 있어서 경쟁이란 정부와의 계약을 위해서 자격을 갖춘 공급자들이 최선의 가격 또는 원가, 품질과 서비스를 제안하기 위하여 서로 경쟁할 수 있는 공정한 기회를 제공하는 것이다.
이를 위하여 현행 국가계약법의 체계를 미국 FAR의 체계와 같이 가격 경쟁형 입찰(sealed bidding) 또는 최고가치 기반형 협상(contract by negotiation)의 기준사항과 건설공사의 발주방식 선정을 위하여 필요한 다양한 option을 제시하는 선택사항으로 구분, 이들을 건설공사 수행 프로세스에 따라 정립하여 이와 같이 개선하고자 한다.
◈가격 경쟁형 입찰
설계도면과 시방서가 구체적으로 확정되어 계약범위 변경의 여지가 적은 건설공사로 가격이외의 다른 요소의 경쟁이 필요하지 않은 경우다.
실시설계가 확정된 후 시공단계만 계약의 범위로 하여 입찰하고자 하는 경우에 적용해야 한다.
긴급을 요하지 않는 일반적인 절차에 따라 시행하고자 하는 장기계속공사로 시행하고 최저가로 낙찰자를 결정해야 한다.
등록한 입찰자들을 대상으로 자격 제한이 없는 상태에서 가격 경쟁만 시행하는 경우(1단계 절차)와 1단계로 사전자격심사를 시행하고 통과된 자에 한하여 2단계 가격경쟁을 시행하는 경우(2단계 절차)로 입찰절차에 따라 1 단계와 2단계로 구분해야 한다.
PQ없는 최저가는 1단계에 해당될 수 있고, PQ+최저가는 2단계에 해당될 수 있다.
낙찰자 결정을 위하여 가격요소이외에 당해 계약이행능력을 심사하는 적격심사도 이에 해당된다.
◈최고가치 기반형 협상
설계도면과 시방서가 구체적으로 확정되기 어려워 계약범위 변경의 여지가 많은 건설공사로 가격이외의 다른 비가격요소의 경쟁이 필요한 경우 이에 해당된다.
가격과 비가격요소를 함께 고려하여 발주자에게 최고의 가치를 부여할 수 있는 Best Value로 낙찰자를 결정해야 한다.
발주자는 이러한 Best Value로 결정된 낙찰자와 가격 요소나 비가격요소에 대하여 확인, 협상을 하고 최종적으로 계약을 체결해야 한다.
입찰을 하지 않고 단일 업체를 대상으로 가격요소와 비가격요소에 대하여 협상을 하여 계약을 체결하는 수의계약과 복수의 입찰자를 대상으로 입찰을 시행하여 경쟁을 하는 경우로 구분해야 한다.
경쟁을 하는 경우는 사전자격심사를 적용하며, RFP(Request for Proposal)을 활용해야 한다.
설계와 시공을 함께 계약범위에 포함하는 일괄, 대안, 기술제안형 입찰에 적용해야 한다.
◈입찰참가자격
법적으로 요구하는 면허, 등록, 신고 등 이외의 해당 건설공사의 입찰자 참가자격을 요구하는 경우다.
제한경쟁의 경우 적용의 용이성 때문에 국내에서 많이 활용되고 있으나, 이는 인위적으로 경쟁을 제한하는 행위이기 때문에 국제적으로는 활용되지 않고 있다.
사전심사는 국제적으로 활용되는 입찰참가자격을 요구하는 경우로 건설공사의 계약금액이 커서 발주자에게 위험이 있는 경우나 RFP를 활용하여 기술제안을 받는 경우 활용하도록 하여야 한다.
◈계약이행주체
계약이행주체는 회사나 법인이 단독으로 수행하는 단독이행과 다수의 회사나 법인이 공동으로 수행하는 공동이행으로 구분된다.
공동이행을 위한 공동계약은 기술사항이나 실적과 같은 입찰자들의 부족한 사항을 상호 보완하는 목적으로 시행되었으나, 현재는 산업적인 측면에서 입찰참가자들의 지나친 경쟁을 억제하고, 보다 많은 업체들에게 낙찰의 기회를 보장하기 위하여 활용되고 있다.
◈예산배정방식
건설공사는 예산배정방식에 따라 연단위로 예산을 배정하는 장기계속공사와 전체 사업예산을 확정하여 배정하는 계속비공사로 구분된다.
정부는 한정된 예산 내에서 공공공사를 집행하여야 하는 제약 때문에 계속비공사로 예산을 배정하는 경우에 대한 예시를 구체적으로 명확하게 제시하여야 한다.
최고가치 기반형 협상 계약인 일괄입찰공사의 경우에 한하여 계속비공사로 예산배정을 하고 가격 경쟁형 입찰의 경우는 장기계속공사로 예산배정을 하여 예산배정의 예측성을 향상시켜 예산관리를 효율적으로 시행토록 하여야 한다.
◈계약범위
계약범위는 현행과 같이 단지 시공만 계약하는 기타공사, 설계와 시공을 함께 포함하는 일괄입찰, 대안입찰공사, 설계와 시공을 선별적으로 선택할 수 있는 기술제안형 입찰로 구분된다.
◈대가지불방식
대가지불방식에 따른 계약의 유형은 크게 총액계약(Fixed Price Contract)과 실비정산계약(Cost Reimbursable Contract)으로 구분된다.
총액계약은 다시 확정총액계약(Firm Fixed Price)과 변동총액계약(Fixed Price with Economic Price Adjustments)으로 구분된다.
확정총액계약은 물가변동에 의한 계약금액 조정이 없는 계약으로 입찰자는 입찰시 이를 고려하여 입찰하여야 하고, 예산관리의 효율성을 위하여 예산배정방식이 계속비공사인 경우에 적용하면 효율적이다.
한편, 변동총액계약은 물가변동에 의한 계약금액조정을 인정하는 계약으로 예산관리의 효율성을 위하여 예산배정방식이 장기계속공사인 경우에 적용하면 효율적이다.
실비정산계약은 GMP(Guaranteed Maximum Price) 설정 여부에 따라 일반적인 실비정산과 GMP 실비정산으로 구분된다.
◈낙찰자결정방식
일괄입찰, 대안입찰, 기술제안형 입찰의 각각에서 규정된 현행의 낙찰자 결정방식을 이들과 별도로 구분하여 독립적으로 정의하는 것이 필요하다.
현행의 낙찰자결정방식은 최저가, 적격심사, 최고가치의 세 가지 기준으로 구분된다.
최고가치는 다시 설계적합 최저가, 입찰가격조정, 설계점수조정, 가중치기준, 확정가격최상설계로 구분된다.
◈민간위탁여부
발주자의 전문적인 관리 역량이 부족한 경우는 외부의 민간업체에게 감리와 CM을 위탁한다.
공공조달의 경쟁체제하에서 최고가치 기반형 협상의 경쟁방식 관련 일괄입찰, 대안입찰, 기술제안형입찰 등 제도도 개선이 필요하다.
이를 위하여 정부는 국내 건설업체들의 군집분석을 통하여 목표군 별 일괄입찰, 대안입찰, 기술제안형입찰 등의 기술경쟁 입찰제도를 개선하여 중소건설업체들도 기술경쟁입찰에 참여할 수 있는 기회를 부여토록 하여야 한다.
기술경쟁입찰에 참여하고자 하는 국내 건설업체 목표군을 프로젝트 라이프사이클에 따라 수평적으로 구분한다.
EPC군의 업체는 국내 건설산업을 leading하고, 해외 시장에서 turnkey project 수주를 주도하는 대형 건설업체로서 설계 및 엔지니어링의 기술능력을 갖추고 기존의 일괄입찰 및 대안입찰에 참여토록 유도하여야 한다.
PC군의 업체는 중견업체로서 실시설계 등의 기술능력을 갖추고 실시설계, 구매, 시공 등의 업무를 수행하며 설계공모·기술제안 입찰에 참여토록 유도하여야 한다.
C군의 업체는 중·소업체로서 전문시공기술능력을 갖추고 시공 등의 업무를 수행하며, 기술제안 입찰에 참여토록 유도하여야 한다.
기술경쟁입찰에 있어서 현재와 같은 종합설계 결과물만을 제출하는 획일적인 기술경쟁의 범위를 종합성과, 부분성과, 핵심기술 등으로 다양화 하여야 한다.
중소건설업체들이 참여 경쟁하는 입찰에 있어서는 입찰서 준비를 위하여 재정적 부담이 적은 제안서를 활용토록 하여 적정한 경쟁이 일어나도록 하여야 한다.
또한 설계보상비를 현실화하여 기술경쟁 입찰에 참가하는 입찰자들의 초기 재정적 부담을 완화하여 중소업체의 참여를 유도하고, 적정 경쟁을 유발토록 하여야 한다.
