■주 최 : 건설이코노미뉴스

■후 원 : 국토해양부·대한건설협회·한국건설산업연구원

■참석자 :
- 사회자 : 박기태 건설이코노미뉴스 정경부 차장
- 토론자 : 강운산 한국건설산업연구원 건설산업연구실 연구위원
                김성근 법무법인 동인 변호사
                이교선 한국건설기술연구원 건설정책연구센터 센터장
                한창환 대한건설협회 정책본부장 
                홍순빈 GS건설 국내영업실 상무
                유 현 남양건설 이사

최근 건설업계는 거미줄보다 더 촘촘한 행정제재망으로 인해 ‘존폐’ 기로에 서있다. 실제로, 지난 2008년 부정당업자 제재 통계에 따르면 행정제재를 받은 종합건설업체 33개사의 경우 대부분 제재기간이 1~6개월에 불과했음에도 이중 27개사(약 82%)가 폐업에 이른 것으로 조사됐다. 건설업의 경우 공공시장이 30~40%에 달하기 때문에 부정당업자 제재는 건설업체의 영업활동에 큰 제약이 되고 있으며 특히 해당기업은 물론 하도급·자재·장비업체 등 협력업체와 소속 건설근로에게까지 영향을 미쳐 연관업계 전체가 생존의 기로에 놓이게 될 수 밖에 없는 것은 주지의 사실이다.
현재 건설업체는 1건의 위법행위에 대해 ▲건산법 ▲국가·지방계약법 ▲하도급법 ▲공정거래법 등 헤아리도 힘들 만큼 수개의 법률에 따라 제재를 받고 있다.이러한 수개의 제재들은 건설업체에게 행정형별 외에 과징금, 입찰참가자격제한, PQ 감점 등 ‘4중 처벌’로 이어져 헌법상 과잉금지 원칙에 저촉될 수 있다는 지적이 지배적이다. 이에 본지는 건설관련 행정제재 처분 과연, 합리적인가?라는 주제로 법조계, 연구계, 단체, 업계 등 각계 전문가를 토론자로 초청해 긴급 좌담회 자리를 마련했다. 이번 좌담회는 건설업체의 행정제재 관련, 문제점의 심각성을 고려해 2회에 나눠 지면에 게재한다.
이번 지면에는 각 토론자에게 ▲4대강 입찰담합에 대한 공정위 과징금 부과 ▲건설관련 행정처분 중복제재 ▲제척기간·시효제도 도입 등에 대해 고견을 듣는 자리를 마련했다. 2회에는 ▲부정당업자 제재 제도 관련, 문제점 및 개선방안 ▲발주자 처벌규정 도입 등 규제방안 ▲입찰문화 개선 근본 대책 등을 각계 전문가들에게 들어본다. <편집자주>


4대강 적자시공에 ‘쩔쩔매는 건설사’…과징금 부과 부당

국내 부정당업자 제재 제도는 ‘징벌적’성격 강해

행정처분…처분주체와 시기 등 일원화 제도개선 시급

제척·시효제도 도입…법치국가 원리에 부합



◈사회자<건설이코노미뉴스 박기태 차장>=먼저, 최근 4대강 입찰담합에 대한 공정위의 과징금 부과처분 수위에 대해 건설업계와 시민단체간 온도차가 큰 실정입니다. 이에 대한 각자의 입장을 말씀해 주신다면?

-강운산 연구위원<한국건설산업연구원>=공정위의 처벌이 형식적인 법논리에 치우쳐 과징금을 부과한 측면도 없지 않다고 봅니다. 4대강 사업 발주당시 심한 찬반 양론의 대립으로 국론이 분열된 상황이었습니다.
그 때 정부는 건설업계에 4대강 사업 참여를 종용(?)한 측면도 분명히 존재하고 있습니다.
물론, 입찰담합은 범죄행위로 분명한 처벌이 필요하지만 그 당시의 정치적 상황, 건설업계의 처지 등도 고려돼야 하는데 이러한 부분은 과징금 부과 결정에서 고려되지 않은 측면이 있다고 생각합니다.

-이교선 센터장<한국건설기술연구원>=특정 사안의 입찰담합에 대한 입장의 표명보다는 보다 근본적인 문제에 대한 의견의 개진이 필요합니다.
입찰담합 등으로 인한 부정당업자에 대한 제재제도는 국내의 방식과 선진국의 제도와 확연하게 다르다는 것입니다.
우리나라처럼 징벌적 성격으로 운영하는 것과 비교할 때 미국이나 일본 등의 경우 계약이행이 이뤄지지 않았을 때는 이에 대한 상세한 사유를 작성해 다음 입찰 시 참고토록 하는 것의 차이를 볼 수 있습니다.
이와 함께, 제재처분 대상기업의 모든 것에 대한 입찰참가자격이 금지되고 이러한 제재가 해당 사업의 주관기관에 한정하는 것이 아니라 대부분의 공공기관으로 확산 시행됩니다.
반면에 여러 선진국에서는 당해 조직 내에서만 입찰참가제한 등의 제재가 이루어진다는 차이를 발견할 수있습니다.
따라서 부정당업자에 대한 제재에 대한 산업적 특성과 선진국의 제재방안에 대한 엄밀한 조사 및 분석 작업에 따라서 국내의 제도 개선 노력이 필요하다고 하겠습니다.

-김성근 변호사<법무법인 동인>=건설업체들이 입찰담합을 했는지 여부는 정확하게 알 수 없지만, 만일 입찰담합이 사실이라면 법이 정한 바에 따라 처벌을 받는 것이 법치국가의 원리상 당연합니다.
다만, 정부정책에 따라 긴급하게 시행된 공사에서 구조적으로 담합을 하지 않고서는 입찰에 참가하기 어려웠다면 정상참작의 여지는 있다고 봅니다.
이는 건설업체 개인의 문제라기보다는 4대강 사업의 긴급성이나 발주제도, 기타 입찰제도, 건설업계의 관행과도 밀접한 관계가 있다고 볼 수 있기 때문입니다.

-한창환 본부장<대한건설협회>=최근 건설물량이 부족한 상황에서 대형국책사업이 시행되면서 건설사들이 수주실패 리스크를 줄이기 위해 부적절한 행위를 했다면 분명 잘못된 일입니다.
그러나 시민단체 등 일각에서 4대강사업 자체에 대한 부정적 여론을 인식해 건설사의 과오를 ‘침소봉대’격으로 확대, 비난하는 측면이 적지 않습니다.
특히, 턴키공사의 낙찰률을 최저가공사의 낙찰률과 비교하며 건설사가 막대한 부당이득을 취했다고 단정짓는 것은 낙찰률의 개념과 건설사의 실행률 등에 대한 이해가 부족한 상태에서 비롯된 것이 아닌가 생각됩니다.
턴키는 설계가 완료되지 않은 상태에서 입찰에 부치므로 설계금액을 확정할 수 없어 추정금액을 기준으로 낙찰률을 산정하게 됩니다.
반면, 최저가낙찰제와 같은 설계·시공분리입찰의 경우 설계가 완료된 후 입찰에 부치므로, 설계금액을 토대로 산정된 예정가격을 기준으로 낙찰률을 산정하게 됩니다.
따라서, 턴키와 설계·시공분리입찰의 낙찰률을 비교하기 위해서는 확정된 설계금액을 기준으로 낙찰률을 산정하는 것이 타당하며, 이렇게 계산해 보면 턴키 낙찰률은 약 77% 수준으로 최저가공사와 큰 차이가 없게 됩니다.
턴키공사의 낙찰률이 결코 높은 것이 아니라는 점은 실행률을 보아도 알 수 있습니다. 턴키로 발주된 4대강 보공사 15건의 평균실행률은 106% 수준으로, 낙찰업체들이 평균 6%의 손해를 보면서 적자시공 하였다는 사실이 이미 언론에 보도된 바 있습니다.
더욱이 최저가공사의 실행률이 110~120%인 점을 감안한다면, 최저가공사의 평균 낙찰률 72~73%는 결코 적절한 낙찰률이라 할 수 없습니다.
즉, 건설업체가 10~20%의 손해를 감수하면서 출혈경쟁의 결과로써 얻어진 낙찰률일 뿐이지, 해당공사를 시공하기에 충분한 금액은 아니라는 이야기입니다.
특히, 4대강 사업의 경우 각종 민원과 인허가 갈등으로 공사수행이 쉽지 않은 상황에서 정부의 긴급한 사업추진으로 무리한 물량투입과 홍수기 공사 강행 등이 이루어짐에 따라 시공사의 추가적인 비용·행정부담이 발생한 점을 감안한다면 4대강 턴키공사를 건설업체에 대한 특혜로 매도할 수 만은 없다는 점을 말씀드리고 싶습니다.

-홍순빈 상무<GS건설>=4대강 살리기 사업은 댐건설에 준하는 고난이도 수자원공사로서 설계·시공 능력이 뛰어난 대형 건설사들의 참여가 필수적이었습니다. 수자원 공종은 1년에 1~2건 발주되는 등 설계사와 시공사 및 기술 인력이 극소수로 제한돼 있습니다.
특히 1차 공사는 4대강 사업중 주요 구조물 공사로써 60일가량의 짧은 설계기간, 공사 난이도에 비해 짧은 공사기간, 15개 공구 동시발주라는 이례적인 발주로 인해 각 건설사가 참여할 수 있는 공구가 제한적일 수 밖에 없었습니다.
또한, 4대강 살리기 사업은 범 국가적인 Project로 업계는 소명의식을 가지고 협력해 정부 정책을 함께 잘 수행해야 하는 상황이었습니다. 이러한 제반 여건에서 건설사들 간 유리한 공구를 선점하기 위한 치열한 정보 탐색이 이뤄 졌고 이에 따라 자연스럽게 공구별 분할이 이뤄 졌던 것입니다.
또한, 누구도 예상치 못한 비용 등 발생으로 공사 수행에 상당한 애로를 겪으면서 낙찰금액을 훨씬 상회하는 비용이 소요돼 대부분의 현장이 적자 시공인 바, 과징금 부과는 부당하다고 생각됩니다.

-유 현 이사<남양건설>=분명 계산값은 맞는데 각각의 변수를 무시한 계산법 때문에 발생한 차이 같습니다. 4대강사업의 27개 턴키 낙찰율 90.6%와 이를 최저가로 적용했을 때의 낙찰율 64.1%의 차이가 26.5%는 맞습니다.
그러나, 예정가격이 존재하지 않고 설계와 시공을 동시에 붙이는 T/K공사와 발주처의 예정가격 대비 그것도 수주를 위해 저가투찰을 한 최저가 공사를 단순수치로 비교한 것은 분명 ‘어불성설’입니다.
그럼 불구하고 건설문외한이 들으면 맞다고 고개를 끄덕일까 심히 염려스럽습니다. 최근 건설업 전 분야에 수익사업은 찾아보기 힘듭니다. 더욱이 4대강 사업은 시공사들에겐 이미 적자시공이라는 큰 짐이 있는데 그 위에 과징금이라는 바위를 올려놓는 것 같아 안타까울 뿐입니다. 현명한 판단이 필요한 시점 같습니다.

◈사회자=건설업체는 1건의 위법행위에 대해 건산법, 국가·지방계약법, 하도급법, 공정거래법 등 수개의 법률에 따라 제재를 받고 있습니다. 중복제재의 문제점과 개선방안에 대해 듣고 싶습니다?

-김성근 변호사=유독 건설업계의 위법행위에 대해 중복제재의 문제가 상당합니다. 이는 정부계약제도를 공정거래나 노동정책과도 연계시키려는 것으로서 바람직하지 않다고 봅니다.
본인의 정부계약법 해설에서도 상세히 기술한 바와 같이 공정거래위원회나 노동부 등은 자신의 영역에서 행정목적 달성을 위한 장치를 마련하면 충분하고 더 나아가 정부계약제도의 부정당업자 제재를 추가할 이유가 없기 때문입니다.
오로지 행정기관의 편의성을 도모하는 것이 불과하다고 보여집니다. 또한 하나의 행위에 대해 수개의 처벌과 제재를 받는다면 이는 헌법상 과잉금지의 원칙에도 저촉될 소지가 있다고 봅니다.
입찰담합이라는 하나의 행위로 건설산업기본법상 영업정지를 받는다면 국가계약법 및 지방계약법상 부정당업자 제재, 공정거래위원회의 과징금 등의 행정제재는 최소화해 면제하는 것이 바람직합니다. 물론 행정제재와 형벌을 동일시 할 수는 없다 할 것이므로 형사처벌의 문제는 별개로 봐야 할 것입니다.

-강운산 연구위원=‘입찰담합’으로 적발된 건설업체에게 행정형벌 외에 과징금, 입찰참가자격 제한이라는 행정제재 처분이 별도로 부과돼 삼중 처벌을 받게 되고 PQ심사에서 신인도 감점을 받게 돼 실제 4중의 처벌로 이어져 행정제재 처분이 행정처벌의 원칙 중 ‘공평성’, ‘한정성’의 원칙을 훼손해 ‘과잉성’이 있는 처벌에 해당할 소지가 높습니다.
특히 담합행위의 구체적 상황에 따라 제재를 가중·감경할 수 있는 기준이 없거나 불명확해 기계적인 처분이 이루어지고 단순 경미한 담합 관련 행위에 대해서도 1차 위반시부터 입찰참가자격 제한 처분이 내려져 소지가 존재하고 있습니다.
따라서 입찰참가자격 제한 사유 중 계약 체결 및 이행 과정의 불공정행위에 해당하는 사유는 행정제재 처분을 주된 처벌로, 그리고 뇌물수수, 입찰담합 등은 해당 법률에서 정한 행정형벌을 주된 처벌로 하는 것이 올바른 처벌로 판단됩니다.

-이교선 센터장=부정당업자제재로인한 입찰차가자격제한 처분을 받는 업체의 70%가 퇴출 되는 것으로 나타났습니다.
당연히 위법이나 계약 불이행 등의 문제를 발생시킬때는 이에 상응하는 제재가 필요한상황입니다.
그러나 중복제재, 과잉제재가 업체의 존폐로 직결될 정도의 제재라면 이에 대한 업계의 반발 혹은 저항에의한 제재제도 자체의 시행에 더욱더 어려움이 있지 않을까 생각합니다.

-한창환 본부장=모든 법은 각각의 법목적이 정해져 있습니다. 즉, 건산법은 건설업의 등록과 도급 등 영업관련 사항, 하도급법은 하도급계약, 건설기술관리법은 감리 등 건설공사의 품질과 기술관련사항, 공정거래법은 담합이나 독점과 같은 불공정거래행위 규제, 국가·지방계약법은 계약절차의 규율함을 목적으로 하고 있습니다.
따라서, 위반행위가 발생한 경우 해당법에 따라 엄정하게 제재를 함으로써 법목적을 달성하는 것이 타당하나, 현행 시스템은 1차적으로 해당법에 따라 제재를 받은 후 2차, 3차적으로 국가·지방계약법이나 건산법 등에서 중복해 제재를 받도록 돼 있어 과잉금지의 원칙에 반하는 문제가 있습니다.
예를 들어 입찰담합의 경우, 1차적으로 소관법률인 공정거래법에 따라 과징금을 부과받고, 2차, 3차적으로 건산법상 벌금과 국가(지방)계약법상 모든 공공공사에 대한 부정당업자 제재 및 1년간 PQ 신인도 감점 등의 불이익을 받게 됩니다.
또한 행위자는 형법과 건산법에 의한 징역 또는 벌금을 받게 됩니다.
그러므로, 어떠한 위반행위가 발생한 경우 해당법에 따라 제재를 받도록 하고 타법에서 중복해 제재하지 않도록 할 필요가 있습니다. 특히 위반행위가 중대한 경우라면 타법에서 중복제재할 것이 아니라 해당법에서 처벌을 강화해 제재목적을 달성하는 것이 바람직합니다.

-유 현 이사=건설업의 제재망은 거미줄보다 더 촘촘한 것 같습니다. 계약이행 단계에서는 국계 및 지방계약법, 면허관련 및 시공단계에서는 건산법,하도급법, 총체적으로는 공정거래법 등 세다가 걸릴 것 같은 느낌이 듭니다.
아마 정상적인 영업을 하는 업체 중에서 이중 어느 곳에도 해당 되지 않는 다면 수주를 아예 못했거나 비슷한 다른 이유 때문일 것입니다.
지자체 입찰과정의 작은 실수도 G2B상에 올려져 전체 발주공사의 입찰참여제한으로 이어지고 있고, 심지어는 공동이행사로 참여 중에 대표사가 선정한 협력업체가 산재사고를 낸 경우에도 10% 지분의 구성원도 대표와 동일한 영업정지에 과징금 제재를 받게 돼 있으니 각 상황에 따른 합리적인 제제기준이 필요합니다.

-홍순빈 상무=동일 사안에 대해 각기 다른 건설관련 처벌 법규에 의해 다중으로 처벌하는 것은 처분주체, 내용, 시기 등이 달라서 사회적 비용이 상당하고 경영상의 혼란을 야기하고 있습니다.
따라서 동일사안에 대한 행정처분은 처분 주체와 시기를 일원화할 수 있도록 제도 또는 법령의 개선이 필요하다고 생각됩니다.

◈사회자=건설관련 행정제재 처분은 법적 안정성과 신뢰보호를 무시한 채 오랜 시간 경과 후에 집행해도 되는 건지요? 이런 측면에서 건산법, 국가·지방계약법상의 제척기간 또는 시효제도 도입 등의 필요성이 제기 되고 있는데요?

-한창환 본부장=시효제도나 제척기간은 자기 권리를 행사하지 않고 소위 ‘권리 위에 잠자는 자’를 법적 보호에서 제외하고, 시간의 경과에 따른 사실관계를 존중함으로써 법적 안정을 도모하기 위한 제도입니다.
현행 민법이나 상법의 소멸시효, 형사소송법의 공소시효, 하도급법이나 공정거래법의 제척기간 등 제척·시효제도는 이미 여러법에서 광범위하게 도입되어 운용되고 있습니다.
그러나, 건설업을 영위함에 있어 가장 핵심적인 법률인 건산법과 국가·지방계약법상에는 이와 같은 제도가 없어, 건설업계뿐 아니라 법조계에서도 그 도입 필요성을 오래전부터 제기해 온 바 있습니다.
특히 건설업의 경우 양수도가 많이 발생하고 근로자와의 고용관계도 단기간인 경우가 많아, 오랜 시간이 경과한 뒤 과거행위에 대하여 귀책여부를 판단하는 것이 어렵고, 기업을 경영하는 데 있어 불안감이 증폭될 수 밖에 없습니다.
마침 국토부 공생발전위원회에서 제척기간 도입에 대해 검토키로 한 바 있어, 향후 발전적인 논의가 이루어지지 않을까 생각합니다.

-강운산 연구위원=건설업체의 의무위반행위에 대한 처벌을 반드시 필요하지만 처벌의 주체 및 대상이 의무위반행위를 인지하지 못한 상태에서 상당한 기간이 흐른 후에 해당 의무위반 사실의 발견 또는 적발로 인해 건설업체를 처벌하는 경우에는 건설업체의 법적 불안정성이 발생합니다.
또 의무위반 발생 후 즉시 처벌되지 않고 일정한 기간이 경과한 후에 의무위반 행위를 처벌하는 것은 의무위반 행위의 반사회성이 저감돼 처벌의 필요성이 저하되고 의무위반행위의 질서위반정도가 낮아집니다. 이런 이유로 행정제재 처분, 즉 과징금, 영업정지 등의 제척기간 도입이 필요하다고 판단됩니다.

-김성근 변호사=현행법상 행정제재에 대한 소멸시효제도는 존재하지 않고 있습니다. 사법상 행위에 대해 법적 안정성 확보차원에서 소멸시효제도를 두고 있는 것과 구별됩니다. 그러나 행정행위 역시 국민의 법적 안정성을 확보하고 공법상 신뢰의 원칙을 관철하기 위해서도 행정제재에 대한 시효제도를 도입해 시행하는 것이 합리적이고 법치국가의 원리에도 부합된다고 봅니다.
특히 국가계약법은 부정당업자 제재사유가 발생한 경우 ‘즉시’ 부정당업자 제재를 부과하도록 명문화하고 있으나, ‘즉시’의 개념이 모호해 제재사유가 발생한 후 상당한 기간이 경과한 이후에도 발주기관이 부정당업자 제재를 하는 것은 적절하다고 할 수 없으므로 시효제도를 도입하는 것이 필요합니다.

-유 현 이사= 실제로 모 업체의 하소연을 들려 드릴까 합니다. 공사가 준공된지가 한참되서 담당 공무원마저 공사명을 생소해하는 상황에도 입찰과정의 작은 실수에 따른 제재 절차가 진행되더라는 것입니다. 기준이 다소 애매할수도 있지만 오랜시간이 경과한 공사는 건산법 및 기타 계약법상의 제척기간을 줘야하고 적어도 준공된 공사는 시효소멸사유에 해당되지 않을까하는 생각입니다.